不服征地补偿安置方案能否直接向人民法院诉讼
北京市亿嘉律师事务所
关于相立江等人不服泗水县人民政府（泗政字[2012]135号）批复行政诉讼案件属于人民法院受案范围致曲阜市人民法院的法律意见书
曲阜市人民法院：
本所为妥善处理本案、依法维护当事人诉权特依法向贵院提出如下意见，望对本案正确处理有所裨益：
第一、
地补偿、安置方案，应当申请行政复议、被告对于“裁决”的含义理解错误。
《国务院法制办公室关于关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35号）明确规定：“被征地集体经济组织和农民对市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请”；“二、有关地方人民政府应当采取有效措施，积极受理、依法审理、公正裁决征地补偿安置争议行政复议案件，及时化解行政争议，切实维护社会和谐稳定。”
土地管理法实施条例是国务院制定的，国务院已经明确解释不服补偿安置方案申请裁决的，应当申请行政复议，裁决是一个宽泛的概念，由于土地管理法实施条例没有具体何种裁决方式作出进一步说明，导致一部分非专业人士对此理解错误，而（国法[2011]35号）对此作出了专门的解释，被告所理解的征地补偿安置方案“裁决”实际上是指行政复议决定。
同时国务院法制办公室做出的（国法复函[2011]358号）文件也明确规定对征地补偿、安置方案不服，应当按照《中华人民共和国行政复议法》的规定向上一级地方人民政府申请行政复议，而不是按照被告所称的另类“裁决”。
经国务院批准二广高速公路项目征地，我所代理的湖南省常德市杨先华、周军民梅伯练等7人因不服二广高速公路项目征地补偿安置方案依据《土地管理法实施条例》第二十五条向国务院申请裁决，国务院（国法复函[2011]358号）文件明确答复，这种裁决不属于国务院裁决范围，应当依据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定“向上一级人民政府申请行政复议”
依据上述国务院法制办公室的解释和复函可知，市县政府批准征地补偿、安置方案的行为，属于一种具体行政行为，对此不服申请裁决的应当依法申请行政复议，实际上土地管理法实施条例第二十五条所称的“裁决”是指行政复议，根据《行政复议法》及《行政诉讼法》，针对这种关系到公民切身利益的具体行政行为属于人民法院受案范围。
同时安徽等省已经按照国务院法制办公室上述文件的精神废止了《征地补偿争议裁决办法》，进一步说明被告所理解的“裁决”属于对法规的误解。
第二、《土地管理法实施条例》第二十五条第三款中的“裁决”即行政复议决定，裁决程序即行政复议程序。
《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”
1、《土地管理法实施条例》实施条例二十五条所使用的“裁决”一词，正是当时行政复议的同义表述。《土地管理法实施条例》制定于1998年，正处于国务院《行政复议条例》施行期间，《行政复议条例》将“行政复议”与“裁决”是作为同一概念加以使用的。《行政复议条例》第四条明确规定：“本条例所称复议机关，是指受理复议申请，依法对具体行政行为进行审查并作出裁决的行政机关。”该条例其他条文还多次出现行政复议机关对行政复议事项作出裁决的表述。
此外《行政复议法》也多次将行政复议决定归纳到“裁决”的范围,如《行政复议法》第三十条第二款就规定“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”
2、从裁决机关看，《土地管理法实施条例》规定的裁决机关符合当时《行政复议条例》的规定。《土地管理法实施条例》规定由国务院和省级政府作为裁决机关，这与现行《行政复议法》关于“上一级行政机关管辖原则”不尽一致，但是这一规定却与当时的《行政复议条例》保持一致，因为《行政复议条例》认可单行法律、法规对行政复议管辖所作的具体规定。当然，将裁决界定为行政复议，在《行政复议法》施行后，根据该法第四十一条关于“本法施行前公布的法律有关行政复议的规定与本法的规定不一致的，以本法的规定为准”的规定精神，征地补偿安置争议的行政复议机关需要按照《行政复议法》的有关规定作出相应调整，即征地补偿安置争议由市县政府的上一级政府依法受理，同时这也和《国务院法制办公室关于关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35号）的规定一致。
第三、被征地集体经济组织和成员不服征地补偿、安置方案提起行政诉讼属于行政诉讼案件受案范围。
《行政诉讼法》第十一条 人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：（八）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条 与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。
本案原告根据《行政复议法》《国务院法制办公室关于关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35号）《土地管理法实施条例》等规定向已经进行了行政复议，即经过了行政机关裁决程序，复议机关对（泗政字[2012]135号）批复予以维持，根据《行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。”第二十五条第二款“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告”。
第四、法律明确规定因征收集体所有的土地及其补偿发生的纠纷可以提起行政复议和行政诉讼。
《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条第三款规定：“因征收集体所有的土地及其补偿发生的纠纷，不属于农村土地承包仲裁委员会的受理范围，可以通过行政复议或者诉讼等方式解决。”
《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的效力明显高于《土地管理法实施条例》，原告依法向贵院提起行政诉讼，贵院应当继续审理。国务院两份文件也对此持相同意见。
第五、原告就被告所作具体行政行为已经过裁决（行政复议），不能再一次申请另一次行政复议，被告因对于“裁决”含义理解错误，而提出的错误观点没有依据。
根据本建议函第二条陈述的内容，《土地管理法实施条例》第二十五条第三款中的“裁决”即行政复议决定，裁决程序即行政复议程序。
国务院作为《土地管理法实施条例》和《行政复议法实施条例》制定机关，作为全国最高行政执法机关有权对此作出解释，根据国务院法制办的（国法[2011]35号）文件、（国法复函[2011]358号）复函，不服征地补偿安置方案，申请裁决的，应当向批准征地补偿安置方案的上一级政府申请行政复议，本案已履行了行政复议的裁决程序，济宁市政府已经做出《济宁市人民政府行政复议决定》（济政复决字[2013]1-36号），不需重复申请行政复议。
被告也许认为“裁决”概念不是行政复议，但这是没有任何法律依据的，人民政府亦无此职能。
综上所述，被告作出的《泗水县人民政府关于原则同意调整泗诃街道考棚街、西关街片区改造土地征收房屋搬迁安置补偿方案的批复》（泗政字[2012]135号）与原告具有直接利害关系，原告已经履行了行政复议的裁决程序，本案依法属于人民法院的受案范围。
由于《土地管理法实施条例》第二十五条内容不够明确，长期以来由于理解错误的问题，一直困扰着一些办案人员，导致影响被征地农民进行正常行政复议和诉讼权利，国务院针对此类问题以（国法[2011]35号）文件对此做出了解释，完全符合法律规定。
以上法律意见望充分考虑！
报送：孟伟院长
法律咨询热线（全天24小时）：
010-86393036；400-150-9288,。
办公地址：北京市海淀区上地三街9号金隅嘉华大厦A座1210室，邮编：100085
万典律师微信公众平台，欢迎关注。
