村民告赢省政府：行政复议渐成群众维权干道

2007年2月1日，对浙江省龙泉市龙渊街道办一村来说，是个非同寻常的日子。这一天，国务院做出最终裁决：认定浙江省人民政府土地征收程序有瑕疵，浙江省人民政府应将"浙土字［A2005］第10001号"土地征收决定中征用一村的15.4228公顷集体所有土地的地类，由未利用地变更为耕地；国务院还在裁决中责令浙江省人民政府"完

    村民也能告赢省政府，龙渊街道办一村的经历是我国行政复议制度的有效实践。据国务院法制办行政复议司介绍，近年来政府法制部门受理的行政复议案件数量呈稳步上升趋势。半月谈记者最近在河南、陕西、重庆等地采访中也发现，近年来行政复议制度在解决行政争议、化解社会矛盾、维护群众权益、促进法治建设等方面的作用日益凸显。

    低成本的维权渠道赢得群众青睐

    2005年，浙江省人民政府以"未利用地"批复龙泉市，征用龙渊街道办一村部分集体所有土地。同年11月30日，张丽峰、管水荣等83户农民以浙江省人民政府为"被告"，向国务院提出行政复议裁决申请。一村群众认为被征用的土地一直是农民耕作的地，政府将耕地以未利用地上报审批，与事实不符，有意规避国务院2005年6月要求暂停农用地转用审批的规定。

    龙渊街道办一村农民张丽锋说，过去发生征地纠纷时，农民往往采取堵路等过激方式寻求解决，容易使矛盾激化。"通过这场’官司’，我们确实感受了行政复议制度的好处。" 张丽锋以自己的成功经验表明，理性维权才是最高效的维权方式。

    行政复议制度把行政纠纷化解在初步阶段、化解在基层、化解在行政机关内部，防止纠纷扩大化和激化，从而维护社会稳定和推进社会和谐。这项制度以行政机关作出的具体行政行为为审查对象，具有方便群众申请、程序规范便捷、解决问题广泛、不收费等特点和优势，被老百姓称为不花钱的"民告官"。

    部分地区受理的行政复议案件已超过行政诉讼案件。据河南省政府法制办介绍，2003年至2006年6月，河南全省共审理行政复议案件近3万件，是同期行政诉讼一审案件的2倍多。据辽宁省法制办介绍，公民、法人和其他组织对行政复议制度越来越信任，选择行政复议渠道保护自身合法权益的越来越多。该省行政复议案件2003年为3476件，到2005年上升到4697件，年均递增18%。

    近年来，群众通过行政复议解决行政争议的意识不断提高，全国受理的行政复议案件数量呈稳步上升趋势。据国务院法制办行政复议司介绍，近几年全国受理行政复议案件数量年均增长9.26%。

    行政复议帮地方政府卸下信访包袱

    通过行政复议，一些地方多年悬而未决的缠讼、缠访案件得到圆满解决，有效缓解了政府领导"疲于应对信访、忙于应付诉讼"的被动局面。

    上世纪70年代，甘肃省岷县孙姓四兄弟因街道扩建引起房产所有权、宅基地使用权纠纷，"官司"从原来的陇南专区打到天水地区，后因行政区域变化，又打到定西地区。经过诉讼、行政确权处理、行政复议、再诉讼等一系列程序，矛盾愈演愈烈。2003年，定西市政府法制办专门就这一案件在岷县举行了首例土地权属行政复议听证会，部分县人大代表和政府有关部门负责人共40多人参加了听证会，彻底解决了这场"马拉松"诉讼。

    2005年，公安机关在开展"大接访"活动中，针对一些群众对行政复议制度不了解、习惯通过信访解决行政纠纷的实际情况，公安行政复议部门在信访接待场所设立专门窗口，引导来访群众通过行政复议渠道解决问题，促进了公民以理性、合法方式表达利益要求。

    对群众关注度高的重大复杂案件，北京、江苏、浙江、四川等地公安机关公开听取申请人和被申请人的意见，组织双方就案件的事实、证据、依据进行质证、辩论，在充分调查和听取各方意见的基础上依法做出复议决定，收到了"案平理也平，法了事也了"的良好效果。据统计，2006年1月至6月，全国公安机关共办理行政案件3634万起，其中当事人申请行政复议的仅有1.2万余起。行政复议渠道的畅通极大地分流了信访人员，从而减轻了基层信访工作的压力。

    行政复议过程中，调解起着重要作用。重庆市各级行政复议机关近年来共办理行政复议案件1.2万起，经与当事人协调沟通，适当运用协调手段解决争议，申请人主动撤回行政复议申请结案的约占19%。黑龙江省各级行政复议机关处理的1.85万起行政复议案件中，通过调解协商方式审结的案件占30%。通过这种方式解决问题的当事人无一不心服口服。

    法治政府"助推器"，和谐社会"减压阀"

    目前我国改革到了攻坚阶段，发展到了关键时期，社会利益冲突加剧，人民群众希望通过法定途径维护自身合法权益的愿望日益强烈，党和政府对建立和完善化解纠纷长效机制的要求日益迫切。行政复议既是建立法治型政府的"助推器"，也是构建和谐社会化解社会矛盾的"减压阀"。

    湖北省保康县行政机关曾陷入"遇到行政争议必败，一当被告就输"的被动局面，通过行政复议提高政府依法行政水平，如今保康县已彻底告别"逢诉必败"。近6年来保康县政府审理的178件复议案件中，申请人不服行政复议决定而向法院提起诉讼的仅有6件，而且行政机关无一起败诉。

    据国务院法制办行政复议司介绍，经过复议，83.7%的案件不再提起行政诉讼，矛盾得到化解。复议后只有16.3%的案件提起行政诉讼，这些案件经法院审理后维持率约76.4%，行政复议办案质量在稳步提高。

    有关领导指出，行政复议既是政府内部的层级监督制度，更是人民群众监督政府的重要制度，体现了我们的政府是人民的政府这一本质特征。去年12月，国务院法制办主任曹康泰在行政复议工作座谈会上指出，行政复议作为解决行政争议、化解社会矛盾的一项重要制度，蕴含了十六届六中全会提出的诉求表达机制、利益协调机制、矛盾调处机制、权益保障机制等几个方面妥善处理社会矛盾的机制。

    链接：畅通行政复议渠道待破三大瓶颈

    一些基层政府法制机构"无人办案、无钱办案、无场所办案"：福建省全省84个县级政府法制机构中，有38个仅有1名工作人员；宁夏回族自治区21个县级政府法制机构，大部分与政府办公室"两块牌子、一套人马"，仅有1～2人从事行政复议工作；天津市18个县（区）政府法制机构平均只有1.6人，有3个县（区）行政复议机构无专门办公用房，有13个行政复议机构无专项办案经费。

    由于"无人办案、无钱办案"，部分县级政府法制机构遇有群众申请行政复议，能推则推，甚至引导申请人走信访、诉讼等救济渠道。据调查，目前约70%行政纠纷未经过行政复议直接进入了行政诉讼。前不久，国务院法制办行政复议司进行抽样摸底调查，发现逾30%的县从未办理过一起行政复议案件。河南省项城市法制办主任魏中华说，根据目前市属部门的执法水平，每作出100件行政处罚应有5～10件提起行政复议申请，但现在大部分矛盾蜂拥到了信访部门，市法制办有时一个月收不到一起复议申请，只好在电视上打广告找案源。

    案件调查审理制度待完善：大多数行政复议案件审理"文来文往"，"见文不见人"，影响了审理的公正性和权威性。

    一些行政执法机关往往在证据上"做手脚"，掩盖违法行政事实。河南省郸城县政府法制办主任付志国曾做过调查，复议过程中书面审理与实际调查不相符的占一半。郸城县某乡两位村民打架，派出所对村民张某作出拘留十天的处罚，张某不服申请行政复议。从书面材料看，派出所的处罚事实清楚、证据充足、程序也合法。但调查发现，派出所列举的几位证人，在打架过程中根本不在场，是假证。

    行政复议管辖权待明确：行政争议主要集中在基层，89.7%的行政复议案件的被申请人是地级市以下行政机关，但随着行政垂直管理部门的增多，基层政府行政复议案件管辖权不断缩小，行政复议出现"条条化"分割倾向。

    一些关系民生的垂直机构的行政复议案件由上级主管部门审理，存在三个弊端。一是"管理垂直"变成"执法垂直"，县级政府难以监督。二是垂直部门在处理行政复议案件时，存在明显的护短现象。三是群众不能就地复议，需要"多跑路"。目前行政复议机构设置的突出问题是复议资源分散，应设立统一的行政复议机构，整合复议资源。（记者 林嵬 张军 朱薇）