简析国有土地上房屋征收存在什么问题？

随着城市经济的飞速发展，一栋栋的高楼也拔地而起，新楼耸立的背后必有房屋建筑被拆，所以也必有矛盾发生，我国新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》为被征收人的利益保护提供了法律保障，但依然存在一些问题。本文主要提出了一些有关国有土地上房屋征收过程中存在的问题，例如征收意识的问题、征收公告、征收评估和被征收人的补偿安置等问题，并对这些问题的原因进行分析，在最后提出了几点建议。

一：国有土地房屋上房屋征收中存在的问题

(一)征收人与被征收人意识的问题

先从政府方面看，一些政府观念陈旧，在法律认识上存在误区。国有土地上房屋征收的目的是获取被征收房屋所用地的土地使用权，重新规划，实现更大的公共利益。而这一目的的实现并不是让政府不考虑实际情况之下，加快城市经济建设。这种不切实际的思想在现实生活中主要有两个表现：一是所建的广场、马路严重超大、超宽，政府行政中心规模太大，要求太高，媒体上我们也会看到一些被曝光的豪华行政机构。二是盲目的施行政策方针，商住楼开发建设过多，档次过高，这些问题必然将导致房屋征收土地征用资金短缺。这将会使被征收人的补偿安置得不到保障，导致一些居民长期无房居住的问题。有的地方领导还不以为然，认为这是牺牲小我实现大我的必然阶段，少数被征收人的困难是暂时的，要服从于经济发展的大局。殊不知，政府发展经济的目的就是为了让人民生活的更好，而现在很多政府都将人民的幸福生活作为牺牲来发展经济，这是不可思议的。

再从被征收人方面来看，被征收人的法律意识不强，抵不住房屋征收实施单位(以下称征收人)的恫吓，很容易就范。目前，征收人几乎都是房地产商实力雄厚，他们客观上又顺应了政府实现城市发展规划的要求，与当地政府有千丝万缕的联系。所以征收人就凭借此点优势逼迫被征收人与其签订“霸王条款”，被征收人害怕征收人的威力，抱着息事宁人的心态，往往就会接受，其实这样只会增加征收人的嚣张气焰。

(二)征收决定、补偿方案公告问题

新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下称《条例》)第十一条规定“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”第十三条规定“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作”征收决定公告的目的就是为让被征收人知道相关的拆迁事宜，做好充分的准备，而现实中被征收人认为没见到征收公告，就无法知道征收事宜，从而延误了维权行动而管征收理部门认为征收公告已经发布，并且有证据证明，导致双方相互扯皮，这都是征收公告形式不规范惹得祸。再就是征收公告主体不统一，征收部门也发布，征收实施单位也发布，这些都是引起问题的原因。

(三)征收过程中的评估问题

评估机构能否做到公正是影响被征收人的利益关键因素，而现实中评估机构难以做到客观公正，因为房地产评估本身就是个复杂的活动，主观因素占据着很大的作用是无法回避的事实，我们不得不接受。另外评估机构和征收管理部门有着千丝万缕的联系，这使得评估机构难以做出准确的评估。另外评估机构的责任不明确，同时也没有相应的责任追究机制，这给了评估机构和评估人员很大的违规机会。

(四)被征收人的补偿安置问题

对于整个征收过程，被征收人最关心的实际问题是自己能够获得多少补偿，如果补偿能够让被人满征收意，就不会存在征收难和强制征收引发的诸多问题。我国国有土地上房屋征收补偿中的问题主要有以下几点：一是只补房不补“地”，“地”是代表被拆迁人对土地所享有的土地使用权。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：被征收房屋价值的补偿;因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿;因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。我国我认为房屋征收的本质是将房屋所占的土地使用权收归国有。被拆迁人不只对房屋具有所有权而且对房屋所占的土地有使用权，房屋被拆只补房不补“地”是不利于保护被拆迁人的利益的。二是补偿标准比较低，从我国《宪法》中看，国家为了公共利益对公民的财产进行征收征用时，可以做出“补偿”，而不是公平补偿，这是立法的缺陷。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”我们看得到被拆迁人的房屋自只能以“类似房地产的市场价格”进行补偿，房地产的价格变动之大我们每个人都明白，这使得该房屋的价值波动很大。还有评估机构在现实与拆迁单位有很大的联系，难以做到公正。三是被拆迁人几乎没有选择拆迁补偿方式的权利，《条例》虽然规定被拆迁人可以选择货币补偿和产权调换，但是实践中，大多数被征收者大都选择了货币补偿，这并不是因为货币补偿的多，多数是因为通过产权调换的房屋地理位置和房屋质量并不好，另外有很多被征收者通过产权调换得到的并不是现房，这样造成被征收者无家可归的现象并不在少数。

二、国有土地上房屋征收中出现问题的原因

(一)立法的指导思想不完善，更关注效率忽视公平

公民的合法权益只有通过法律的形式被明确地规定，对公民来说才是真正的拥有合法权利，2001年的《城市房屋拆迁管理条例》是在《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布前我国规范管理城市拆迁的唯一一部条例，现在施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》与之前的《城市房屋拆迁管理条例》相比有很多进步之处，但其在立法指导思想未变，仍存在着很多的问题，现在施行的《条例》在立法上对如何保证城市建设的需要考虑的还是多了些，而对如何保障被拆迁人的合法权益考虑的少了些;对城市建设的效率给予了足够的重视，而对社会公平则关注不足。这一立法指导思想在一定程度上反映了我国现阶段加快城市化建设进程的客观要求，但是，与我国为建设现代法制社会所倡导的厉行法治、保障人权、促进社会公平、发展政治文明的社会发展趋势相违背，与我国现行宪法保障人权的社会主义法制精神相冲突。另外有的地方的仍使用《城市房屋拆迁拆迁管理条例》与与现行的《条例》不相匹配，未能与时俱进，修改完善更新，这难免导致拆迁过程中有不合理、不合法现象的发生。

(二)对公共利益的范围界定不明确

新《条例》第二条规定“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人(以下称被征收人)给予公平补偿规定。”那么什么是公共利益呢，再看该《条例》第八条“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：(一)国防和外交的需要;(二)由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要;(三)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要;(四)由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要;(五)由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要;(六)法律、行政法规规定的其他公共利益的需要”从这些方面我们可以看到政府对我们的管辖涉及到方方面面，同时我们也应该想到政府的权利是如此之大，法律上对公共利益的如此宽泛的定义，往往成为一些地方政府的为自己谋利的借口。

(三)被征收人在房屋征收过程中处于被动地位

被征收人往往是处于社会底层的群体，由于自身在社会经济方面的弱势，因而在房屋征收的利益博弈中处于下风，不具有响亮的话语权，平等谈判权、更不用提能有定价权。近年来，征收人侵犯被征收人财产权利和人身权利的野蛮拆迁等恶性事件屡屡发生，严重影响了社会稳定，被征收人与地方政府之间的矛盾也日益尖锐：如贵阳市普陀巷事件、北京朱正亮事件、辽宁张剑事件等。稍有良知的人对被征收人遭受的不公正待遇感到不平，也对张剑式的悲剧抱以同情，更令他们愤慨的是征收人无视国法的肆意妄为和地方政府的违法行政。虽然我国大量的的法律法规规定我国公民有各种各样的权利，但由于人口太多，有很多人的权利是被人民代表替代实行的，人民难以发出自己的声音，例如知情权、异议权等，这都是导致被征收人在征收过程中遭受侵害的原因。

(四)评估机构与征收管理机构有着千丝万缕的联系。

它们同属建设系统、估价师考试、执业、日常管理均由建设部门规定，虽然评估机构在法律上是独立的中间机构，但其评估活动的每个环节都在当地建设部门的监督指挥下进行。举个例子《城市房屋拆迁估价指导意见》第六条规定，市县房地产管理部门应当向社会公示一批资质等级高、综合实力强、社会信誉好的评估机构供拆迁人选择。要入围拆迁评估人的选定就得由建设部门把关，不听指挥的评估机构就揽不到公司的业务。而且又由于我国至今尚未有权威、中立的房地产价格监测机构，难以形成成熟的房地产市场参考价格，而政府制定的参照标准往往是依据多年以前的数据制定的，加上当地政府为了自身的利益，其在制定评估办法的时候会限定评估的方式和范围，使有利于被征收人的因素不能进入评估范围。这些因素的存在导致房屋征收评估机构对被征收房屋价值的评估结果往往不利于被征收人。

(五)强制征收程序为拆迁单位提供了强大的后盾

为什么被征收人与征收人对房屋补偿达不成一致意见时，被征收人的房屋还是会被征收呢?被征收人不会利用法律手段吗?新《条例》第二十八条规定“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行”虽然被征收人可以进行行政复议和行政诉讼，但实践中有的地方政府手掌大权，对行政复议和行政诉讼的结果有重大的影响，因此这两种救济在实践中发挥的作用很小。另外政府发现有不利于城市发展的现象，可以以行政决定的的方式对其进行行为规范，被拆迁人无力与政府对抗政府赋予征收人的这种强制征收的权利。征收人往往借这一点在征收过程中恣意妄为，损害被这征收人的利益。

三、完善我国国有土地上房屋征收补偿制度的建议

(一)坚持保护被征收人的合法权益为立法指导思想，完善国有土地上房屋征收补偿方面的的立法

长期以来我们都坚持着效率优先兼顾公平的原则，我国的经济不断发展，但出现的问题也越来越多，这是我们在完善的地方，所以在立法上应该以保护被征收人的合法利益为重，在注重公平的基础上提高效率。国有土地上房屋征收补偿的根本问题，实质上是涉及到当地政府是否有权处置被征收人合法拥有的房地产，以及如何处置被征收人私有房地产的法律问题。对非国有财产的处置，往往涉及到对此类财产的征收或征用，是一项极为严肃的法律问题。所以这些必须以法律的形式予以确定，而不应以行政法规的形式确定。我们应有一套完善的法律制度，来规范国有土地上房屋征收活动，而不是以行政法规的形式来规范。用行政法规的形式，设定处置被征收人财产的方式，是不适当的，也是极其不严肃的。因此，有必要制定一部既兼顾城市建设的效率，又兼顾社会公平的《国有土地上房屋征收补偿法》。

(二)积极探索公共利益的范围，逐步实现对公共利益的界定

王利明教授认为，公共利益是一个与诚实信用、公序良俗概念相类似的框架性概念，具有高度的抽象性和概括性，公共利益所包括的范围非常宽泛，公共利益的概念具有一定意义上的主观性，因此，在物权法中界定公共利益的概念是十分困难的，仅仅寄望于通过物权法对公共利益概念的界定，来解决征收中存在的问题，是物权法所不能承受之重。因此，物权法中仍然应该维持宪法关于公共利益的抽象的表述，不必从正面界定和反面排除的方法来对公共利益的内涵加以规定。不过，物权法应该通过规定一些必要的程序与制度防止公共利益的滥用。梁慧星研究员在其主持的物权法草案曾以列举的方式对“公共利益”予以界定。该草案四十八条规定：所谓公共利益，指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业，环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公关水源及引水排水用地区域的保护、森林保护事业，以及国家法律规定的其他公共利益。征收不得适用于商业目的。受专家的启发我觉得我们应该现在一些发达地方对先行进行“公共利益范围”的探索和实践，试行审查和控制机制，条件成熟时推出地方立法。当地方总结探索的公共利益被证明是“合法、合理”的时候，再对公共利益作出法律上的明确界定。因此，公共利益的明确界定需要一定的时间，不能急于求成。

(三)加大宣传力度，确保公众的知情权、异议权

我国是人民民主专政的社会主义国家，人民是国家的主人，虽然法律规定我国公民享有知情权、异议权，但很多地方并没有做好宣传工作，所以我们仍需加大宣传力度，确保公众的知情权。在国有土地上房屋征收过程中更需注意,例如建设项目在依据规划经法定程序审批后，有关职能部门要召集被征收地段居民阐述拆迁的相关法规政策。征收管理部门作出征收决定后，应以规范的形式将征收人、征收的范围、征收的期限等内容予以公告。政府要做好拆迁宣传工作，让群众尤其是征收户知晓、理解政府征收工作，把知情权还给群众。在征收决定方案制定前要善于听取群众意见，与被征收人进行面对面的交流，可以建立听证制度，特别是被征收人意见，对他们的不同看法，要做耐心细致的说服解释工作，在征收决定方案制定之后，被征收人有权陈述异议，对于不能达成征收补偿安置协议的，要严格按照合理程序依法裁决后，才实施强制征收或依法申请由人民法院强制征收，并慎用强制征收措施。

(四)规范房屋评估，公平、公正的拆迁评估是降低征收矛盾的重要保证

由于估价机构与征收机构存在千丝万缕的联系，使得估价机构在估价的过程中有失公正，所以估价机构应由更专门的机构来担任，它既要不受征收机构的影响又要与被征收人没有任何的利益联系，正如民事诉讼、刑事诉讼中的回避制度一样，法官与其审理的案件没有任何的利益瓜葛，只有这样才能做出公正裁判。所以在征收机构的确定上必须遵循公开、透明的原则。从法律角度讲，当违反了征收估价机构由被征收人投票或由征收迁当事人抽签的规定时，不论估价结果是否公正，都必然导致被征收人有理由相信估价结果不公，因此在估价机构的确定上必须遵循公开透明的原则。没有程序上的正义，就不可能产生实体上的公正。光有公正的机构是不够的，该机构必须严格按原则办事，我国设立的新《条例》明确规定，房地产价格评估机构应当独立、客观、公正地开展房屋征收评估工作，任何单位和个人不得干预。这个原则应当贯穿于估价的始终，违反这个原则者，应当严历追究估价机构与工作人员的法律责任。其次，估价机构在估价的过程中要坚持估价原则：遵循合法的原则，应以估价对象的合法使用、合法处分为前提估价;遵循最高最佳使用原则;遵循替代原则，要求估价结果不得明显偏离类似房地产在同等条件下的正常价格;遵循估价时点的原则，要求估价结果应是估价对象在估价时点的客观合理价格或价值，只有这样才能真正保障被拆迁人的利益。

(五)规范强制征收行为，提高补偿标准，完善补偿安置制度

被征收人能够取得公平合理的补偿也是解决征收矛盾的重要途径。在以后的国有土地上房屋征收与补偿安置制度中。我认为，首先要将被征收房屋所占的土地使用权列入补偿的范围之内，做到既补房又补“地”。其次要提高补偿标准，现在住房价格飞涨，买一套房子少则也得一二十万多则几百万、几千万甚至上亿的你不论在哪拥有一套房子就等于拥有一个可以避风避雨的去处，若房子被征收，你没有足够的资金是很难找到一个好的住处，所以要提高补偿的标准，不能只补偿其实际价值还要综合考虑各种因素，区位、环境、用途、占地面积。再次就是保障被征收人的选择补偿安置方式的权利，被征收人选择产权置换的，征收单位要保证他们为被征收人提供的住房已经真实存在，并且保证房屋质量，也就是说在征收之前就应该将被征收人安置好，减少强制征收房屋情况的发生。最后，还要继续完善我国的城市居民保障体系，为居民的生活做好保障工作。

结束语：城市的发展离不了征收，城市的发展满足居民的生活需要，提高居民的生活水平，但是有发展就有牺牲，在城市发展的过程中，我们要注意对被征收人的保护，将他们的牺牲缩小到最小，这样才能真正的实现居民安居乐业。

参考文献：

1、孙事龙《城市房屋拆迁新问题新解析》中国政法大学出版社 ，2009年11月 第一版

2、许新宇“浅析城市房屋拆迁工作中国有土地使用权补偿问题”中国律师网2008年6月30日

3、王利明：“界定公共利益，物权法不能承受之重”，中国民商法律网

4、梁慧星：《中国物权法草案建议稿?条文、说明、理由与参考立法例》，社会科学文献出版社，2000年3月第1版

5、《国有土地上房屋征收与补偿条例》2011年1月21日开始施行

6、《城市房屋拆迁估价指导意见》2004年1月1日开始施行