国有土地上房屋征收工作的法律思考

当前正值我区大拆迁、大建设、大发展的关键时期，备受社会各界关注的《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称新条例）于2011年1月21日颁布实施，原《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。新条例通过对公共利益界定的明晰化、补偿标准的市场化、征收过程的程序化，对国有土地上房屋征收、补偿和搬迁等方面做了更加具体的规定，呈现出统筹兼顾、公平补偿、阳光征收的鲜明特征，是我国城市房屋拆迁制度的重大变革，但也给政府对国有土地上房屋的征收工作和法院的审判执行工作带来了巨大的挑战。针对该条例出台后对实践操作可能带来的影响，笔者进行了专题调研分析，并结合新条例的立法精神及相关工作情况提出相应的法律意见，以期对我区在实施国有土地上房屋拆迁工作中提供有益参考。

　　一、新条例颁布前成华区对国有土地上房屋拆迁工作的做法

　　2010年，成华区在推进城市拆迁工作中，对国有土地上房屋实施拆迁搬迁面积共430.5万平方米，涉及1.3万户4.2万人、企业2100余家。在拆迁中，成华区主要采取在全区范围内推行非公益性项目“模拟拆迁”的方式，即：由全体被拆迁户投票选举产生居民议事委员会，在区政府的引导下，议事会与所有被拆迁户一一面谈，听取和收集居民意见，群众满意度达到90%以上的，开展模拟拆迁工作，签订模拟拆迁协议。对签订模拟拆迁协议户数占总户数85%以上的，正式启动拆迁工作，不足85%的，暂不对该片区实施拆迁。在成华区东郊惠民工程拆迁中，制定出台了东郊企业生活区危旧房改造、征地拆迁等实施办法，坚持“一把尺子量到底”，建立了先签合同先选房、补偿标准“零弹性”等制度，保证同一项目被拆迁户所得利益基本一致，尽力避免“钉子户吃糖”，杜绝“人情户”、“关系户”的产生。同时，细化拆迁工作各阶段操作流程和步骤，坚持“一套规范用到底”，促进拆迁工作的制度化、科学化和高效化。坚持拆迁安置政策、安置对象、安置点位户型、签约流程、结算标准等面向群众公开，杜绝“暗箱操作”。在推进城市拆迁中，成华区还坚持市、区联动，项目业主与实施主体联动，街道与部门联动，加强与市土地储备中心、市城投集团等项目业主的沟通衔接，共同推进拆迁工作。在拆迁中坚持依法强拆，对个别漫天要价、无理取闹、损害公共利益的被拆迁户，在反复协商未果的情况下，做深做细工作预案，坚决依法强制拆迁，保证拆迁工作有序推进。为保证政策执行不走样、群众诉求有渠道，成华区还坚持“多方参与抓到底”，区纪委（监察局）向拆迁户公布监督举报电话并全程介入开展职能监督，人大代表、政协委员、市民代表现场开展社会监督，邀请新闻媒体深入拆迁片区采访报道开展舆论监督，鼓励住户之间互相进行内部监督，构建多层面、全方位的“立体”监督体系。通过上述方式，成华区在推进城市拆迁中，未发生一起因拆迁引发的群体性事件。

　　二、新条例的重大修改及对国有土地上房屋征收工作的影响

　　（一）界定了征收范围，区分了公共利益征收和商业开发拆迁的界限。新条例实施后，适用政府征收程序的建设活动，必须符合新条例第8条列举的情形，否则不能启动政府征收程序，这实际上规定了纯粹的商业房地产开发项目不得适用政府征收程序（即常称的“非公益不征收”原则）。对于非公益性的拆迁补偿活动，新条例在立法价值取向上已将其视为完全可以交给市场去调节的两个平等民事主体间的交易行为，政府只可引导、监督，但不得强制实施。此外，保障性安居工程建设、旧城区改建虽被界定为公共利益情形，但拆迁后置换出的土地使用权是否全部或者大部分用于安居工程建设或者公共用途，将是民众关注的焦点，不排除被征收人将会以拆迁项目不属于公共利益范围为由不积极配合搬迁，这势必导致工作推进难度加大，拆迁周期、拆迁成本等可能面临较大幅度增加。

　　（二）严格了征收程序，强调尊重被征收人意愿，强化了政府征收决策责任。为缓解社会矛盾，新条例提高了对征收补偿方案的公众参与程度：新条例第10条规定征收补偿方案应征求公众意见，征求意见期限不得少于30日；第11条规定因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，应当组织听证会并修改方案；条例还规定被征收房屋的调查结果和分户补偿情况应当公布，等等。特别是，新条例第12条规定政府作出房屋征收决定前，应当进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定等等，更是体现了慎用强制征收措施的立法精神。新条例实施后，征收程序更加规范，但伴随的是房屋搬迁工作管理成本更高，期限更长。

　　（三）明确了政府是征收补偿的主体，确立先补偿、后搬迁的原则，并禁止建设单位参与搬迁。为化解长期以来因建设单位作为搬迁主体所引发的各种社会矛盾，维护社会稳定，新条例第4条从法律上明确了市、县级人民政府作为征收与补偿工作的主体；第27条明确规定先补偿、后搬迁，同时规定禁止建设单位参与搬迁活动，任何单位和个人都不得采取暴力、威胁或者中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。新条例实施后，补偿决定主体是政府，而非以往的房管部门；补偿义务的主体也是政府，而不是以往的开发商，这无疑将造成政府作为行政诉讼被告的几率大大提高。

　　（四）明确了征收补偿标准和评估机构的选定，征收私宅应优先保障住房。因搬迁引发的矛盾大多集中在征收补偿的标准和补偿是否公平等问题上，新条例第19条规定，对被征收房屋价值补偿的确定，在时间点上设定为“房屋征收决定公告之日”，标准是不得低于被征收房屋类似房地产的“市场价格”。被征收房屋的价值，由被征收人协商选定房地产价格评估机构评估确定；若被征收人对评估机构的选定协商不成的，则通过多数决定、随机选定等方式确定。同时，条例还规定，征收个人住宅，被征收人符合住房保障条件的，政府应当优先给予住房保障；因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。可以预见，前述规定的实际执行将会大大增加今后拆迁工作的成本，尤其在新条例实行“先补偿、后搬迁”的原则下，如果群众选择产权调换的补偿方式，则政府需事先投入一大笔资金建设安置房，否则将导致补偿安置工作难度加大。

　　（五）确立司法救济程序，取消行政自行强拆。为引导被征收人以合法途径表达诉求，新条例第13条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告，公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项；第14条规定，被征收人对房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼；第28条规定：被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。前述规定表明：（1）征收决定公告后，被征收人享有法定诉权，法院不得拒绝受理，换言之，今后县级人民政府作行政诉讼被告的几率大增；（2）城市房屋搬迁中司法救济制度的确立，预示此项工作“运动员”和“裁判员”的分离，故实际上是否定了法院工作人员成为政府征收与补偿工作领导小组成员的合法性；（3）新条例对于征收决定的执行，采取的是由市、县级人民政府申请法院执行的模式，改变原有的可以由行政机关自己执行的模式，但根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的有关规定，即使在被征收人不提起复议或者诉讼的情况下，法院也必须组成合议庭对征收、补偿决定的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定（据悉，今后对此类决定的合法性审查权将由中级法院负责，基层法院只能执行中级法院的司法裁定），这显然会大大增加法院工作强度。特别是，进入法院的涉及房屋征收与补偿的案件都是经过征收部门多次做工作而没有解决的遗留问题和“钉子户”，法院既要维护司法公平正义，又要保障建设工程如期开工，保障建设活动顺利推进，工作难度之大是显而易见的。

　　三、对策和建议

　　房屋征收与补偿工作在全国范围都是一个敏感的话题，甚至是一个超越法律规范的社会问题。毫无疑问，新条例的实施将对我区城市建设有重大影响，也给政府工作和法院审判执行工作提出了新的课题。为推动城市房屋征收制度的理性发展，保障我区经济建设，特提出如下对策和建议。

　　（一）建议把涉及群众量大的房屋征收工作纳入政府年度工作报告并经人大讨论，以增强房屋征收方案的权威性和执行力。新条例第9条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合经广泛征求社会公众意见的城乡规划和专项规划；保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。其中，“应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划”，即表明要经过同级人大的批准。据此，把涉及群众量大的房屋征收工作纳入政府年度工作报告并提交人大讨论，既符合法律规定，又使经人民代表讨论通过的征收方案具有广泛的群众性，从而在一定程度上减少群众对城市建设工作和房屋征收方案的偏见，增强房屋征收方案的可执行性。

　　（二）健全房屋征收风险评估机制，慎用强制征收措施。由于房屋征收大多属于大面积、大范围进行，牵涉众多人的利益，稍有疏忽就易引起上访案件，影响社会稳定。对此，新条例第12条规定，政府作出房屋征收决定前，应当进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定等等，以法条形式明文规定了政府决策应遵循审慎性原则。因此建议，在决定征收前，相关职能部门要对被征收人的诉求、强制征收过程中是否有发生突发事件的可能、强制征收可能造成哪些影响、相关部门是否有能力消除影响等形成风险评估的书面报告，供政府决策参考；在征收过程中，多适用听证程序，尽量促成自动履行，凡是可以通过谈判协商的方式完成购买的，或者可以通过征收以外的其他途径获得建设用地的就不应启动强制征收程序，也不宜轻易交由法院裁决或者执行。因为，行政诉讼解决房屋征收与补偿纠纷的裁决具有局限性和不彻底性，征收与补偿双方的权益纠纷并不能在法院得到最终处理。

　　（三）严格遵循“二公告、三征求意见、四公布”的征收程序制度。房屋征收往往涉及众多被征收人的切身利益，这使被征收人容易形成利益联合同盟。为从源头上减少相关矛盾纠纷的发生，建议在制定规划和房屋征收环节依法保障公众的参与权，严格贯彻“二公告、三征求意见、四公布”的法定征收程序制度（此也将是司法审查的重点）：即公告房屋征收决定、公告争议房屋补偿决定；制定征收规划、征收补偿方案、房屋征收评估办法要征求公众意见；征收补偿方案、房屋产权登记确认情况、分户补偿情况、征收补偿费用审计情况要全面公布结果。通过前述程序制度，让广大群众全过程参与其中，实施阳光征收，争取被征收群众的拥护和支持，减少对抗与抵制，这也是新条例的立法精神。

　　（四）及时转换征收主体，审慎选择房屋征收实施单位。新条例实施后，市、县人民政府将成为法定征收主体，诸如房屋征收决定、补偿决定、举行听证，以及由此涉及的行政复议、行政诉讼等均须以市、县级人民政府的名义（而非房管部门）实施；市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作，并由其（而非投资商）与被征收人签订安置补偿协议；房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位（即拆迁公司），承担房屋征收与补偿的具体工作。但新条例第5条明确规定委托拆迁“不得以营利为目的”，且政府确定的房屋征收部门须“对其（即拆迁公司）行为后果承担法律责任”，立法目的是避免野蛮拆迁行为。因此，政府征收部门职能须转换，并理顺与具体征收实施单位的法律关系，明确双方的权利义务。 

　　（五）关于房屋征收价值评估。从以往我院审理的涉及成华区城市房屋拆迁裁定或非诉执行案件中，绝大多数是因被拆迁人对房屋评估价格是不满意而引起。究其原因一方面是被拆迁人的心理要求过高，另一方面在旧条例的框架下，房屋的评估事项委托人和实际付款人都是拆迁人，容易产生评估公司有失公正的印象。新条例的出台对房屋价格的确认规定了两点：一是不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格；二是强调房屋价值评估机构的中立性。另外将评估委托等具体操作办法授予给国务院相关部门以及省、自治区、直辖市来制定。在相应配套办法出台以前，建议：第一，科学选定评估机构。应当由全体被征收人共同确定一个或两个评估机构，避免每个人都去找评估机构的问题，人为拉长评估周期，造成评估结论的差异越来越大；第二，对房屋评估价值有异议时，不能另行委托其他评估机构，而只能申请复核。新条例出台，群众的普遍心理是适用新条例更有利于自己，因此对于新条例实施之前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，安置补偿未落实的，补偿标准的确定建议参照新条例规定的评估办法执行，以减少被征收人的抵触情绪，有利于拆迁工作的开展。 

　　（六）相关职能部门应加强对工作人员的培训并彼此配合和支持。房屋征收司法救济机制的确立，意味着房屋征收与补偿工作的合法性将不可避免地受到司法裁判的评价，故应以司法审查的标准反向指导该项工作中有关政府公文的制作、公告、证据的收集与固定等具体工作。为此，我们建议，规划、国土、房管、城建国投公司、法院等相关部门应加强沟通与联系，在熟悉征收程序、掌握征收政策的基础上共同商讨新条例实施中的具体技术性操作问题，尽可能降低新条例的实施对该项工作可能造成的影响。

　　　　　　　　　　　                              （作者系成都市成华区人民法院院长）