别让误拆成为强拆的借口

人物简介：王卫洲，河北邯郸人，全国知名土地拆迁律师，法律实践家，司法学者。著有《土地案件律师实战操引指南》《我国征地纠纷产生的根源》《城市房屋拆迁补偿安置》《征收集体土地补偿标准分析》《征地审批权限分析》在作品和文章中对我国土地征收、房屋拆迁的法律常识、存在的问题、办案技巧等各方面进行归纳总结阐述并提出自己的真知灼见。
　　　　 2011年4月，笔者接到江苏省句容市吴女士的法律咨询电话，她告诉笔者，自己父亲的房屋，在没有签订任何补偿协议、也未经履行任何法定程序下，被xx镇政府强行拆毁。随后，吴女士向当地派出所报了案。可当地派出所对该案件地调查结果为“误拆”，不属刑事案件。这让吴女士十分难以接受。　　笔者是一名从事征地和拆迁领域的专业律师。在接到吴女士电话前，也曾陆续收到来自江苏、福建等省份当事人的法律电话咨询。他们反映的问题均是自己的房屋被地方政府“误拆”了。仅2010年―2011年笔者接到关于“误拆”现象咨询电话约为20余次。　　根据我国相关法律规定，在对征地拆迁等问题，一般都是由政府与拆迁户沟通协商，并在签订相应的拆迁补偿等一系手续后，再由地方政府来组织实施拆迁工作。可近几年，在政府组织和实施的拆迁过程中却频频出现“误拆”现象。根据媒体报道资料显示，仅2009年―2011年7月，媒体报道的“误拆”事件就达69起。而这些“误拆”事件，都有一个共同的现象，那就是在与被拆迁户还没有达成拆迁协议的情况下房子被“误拆”了。　　这让笔者对“误拆”事件的概率感到十分的不可思议，更对“误拆”这一现象的真实性产生了深深的怀疑。随后，笔者通过与法律界、媒体界朋友的交谈探讨，并结合自己多年的从业经验分析认为：“误拆”，绝不是一个偶然事件，而是强拆的另一种借口。误拆，绝不是一个偶然事件　　为探析这类“误拆”事件的真实性，我们不妨结合这些误拆案例来加以分析，以吴女士的父亲的房屋为例。　　为促进城市道路交通发展，江苏句容市xx镇人民政府实施xxxxx道路工程，而吴先生的房屋属于拆迁范围内，2010年xx镇政府与吴先生多次协商，均未达成补偿协议。之后，由于吴先生由于身体不好到县城医院看病，并在吴女士（吴先生女儿）家住下。2010年11月8日突然有人告知吴先生，家里的房子在凌晨被人拆掉了。等吴先生的女儿赶到现场时，现场已经变成一片废墟。　　随后吴先生的女婿向当地公安局报案，xx镇派出所经询问了受害人以及施工单位江苏xx建设有限公司有关人员，并作调查笔录。最后，调查结论为：房子是施工单位江苏xx建设有限公司的一个员工“误拆”掉的，这不属于刑事案件。　　接着，我们再来看几组媒体报道：　　云南网报道，被拆迁户叶女士没达成拆迁协议，在不知情的前提下房屋被拆毁，而地方政府拆迁负责人周先生给与的理由为:一位拆迁指挥的负责人指挥失误。　　《京华时报》报道：某农民工子弟幼儿园在未达成协议的前提下，业主毫不知情房屋被拆，地方政府负责拆迁人员给予的理由为:拆迁工作人员不知道该幼儿园未达成拆迁协议，故一并拆除了。　　《江南时报》报道：南京市民张海山房屋被误拆，拆迁单位给予理由为：因为张海山的房子多次被窃，屋内已被洗劫一空，门窗都已不在了，所以工人误认为这户已搬家，造成误拆。　　从吴女士案件和媒体报道的几则“误拆”事件，笔者发现这些“误拆”事件均有一个共同的现象，那就是全部在没有达成拆迁协议的情况下被地方政府和开发商“误拆”了。而地方政府、开发商给出的“误拆”理由更是让人大跌眼镜。 “误拆”现象的荒唐理由　　吴女士给笔者出具了一份父亲房屋被误拆，当地派出所调查江苏xx建设有限公司有关人员的询问笔录。在这份笔录上，笔者看到了江苏xx建设有限公司对于“误拆”事件的陈述内容：“在2010年11月8日早上七点半左右我到公司上班。我公司的施工队长XXX向我反应2010年11月8日凌晨二点多钟将XX村一家的房子拆错掉了，然后我就问这是谁拆的，施工队xxx讲是一操作工用装载机拆的，但是不知道是哪个人走掉了，房子是误拆掉的。但是损失由我们江苏xx建设有限公司来承担。情况就是这样的。”　　根据吴女士提供的派出所询问笔录上发现，这份笔录存在着三大疑点。一，从时间上来讲，凌晨两点属于休息时间，施工单位的工作人员在休息时间自己起床加班“误拆”掉吴先生的房屋不合乎逻辑；二，作为用人单位，自己的一个员工走掉了，竟然不知道这个人是谁，显然是在说谎；三，据吴女士陈述，房子在被拆掉时，周边的房子均已全部拆完，只剩下吴先生一家，在周围没有任何要拆迁的建筑物的情况下，如果是误拆，那么这个人本来打算要拆掉的对象是什么？ 显然亦不合乎逻辑，句容市公安局xx镇派出所对于本案的调查结果，很难让人信服。　　除此之外，认错房屋、疲劳过度、疏忽等很多说法都成了近几年房屋被误拆的强而有力借口。而负责专业侦办刑事调查的公安机关却对于这类理由绝大部分予以采纳，直到今日“误拆”现象层出不断，而被警方侦查出属于“偷拆”没有一例。 社会怎么看待“误拆”现象　　《阳城晚报》在《误拆把戏》评论道“强拆涉嫌违法，后果严重的甚至涉嫌犯罪，误拆却只是工作中的“小失误”，面对舆论好交代，对当事人以批评教育为主，大不了写写检讨，顶天了也只不过是有高官出来“怒斥”，两者政治成本判若云泥。　　中国经济网报道：“误拆”竟成了对付“钉子户”的绝妙办法？　 《长江网》报道：对于“误拆”一类的说法，国内民生观察工作室负责人刘飞跃表示，所谓的误拆，不能说是误拆，是故意的行为，这是强制和野蛮拆迁当中的一个现象，是拆迁方玩弄的一个手法，这比强制、暴力拆迁更恶劣。显而易见，社会各阶层对于地方政府和开发商所称的“误拆”是不予认可的。同时，笔者认为误拆是一种有预谋的强拆行为，这主要表现在以下4方面：　　1、所谓的“误拆”拆掉的房屋均是拆迁单位千方百计想要拆除的房屋，拆迁单位存在偷拆房屋的故意；　　2、房屋作为一种固定的财产无论是其体积还是价值，都不可能成为被“认错”“拆错”的对象；　　3、误拆事件发生如此之多，而误拆事件拆错的对象没有一例属于拆迁用地范围之外的房屋即拆迁红线周边的房屋，说明拆迁单位并不是误拆事件中那样疏忽大意；　　4、从以上案例拆迁单位给予的“误拆”的理由来看严重违背社会常理，不合乎逻辑。“误拆”现象根源的探析　　根据我国《城市房屋拆迁管理条例》（注：2011年1月22日失效）、《国有土地上房屋征收和补偿条例》《中华人民共和国土地管理法》的规定，如果被拆迁人无理拒绝政府实施的拆迁行为，可以通过下达行政裁决、责令交出被征土地决定等法律程序处理，在法律文件生效后则可以县级以上人民政府责成有关部门强制执行或申请人民法院强制执行。　　既然有法定程序来保障拆迁单位实施拆迁，为何还会频频发生“误拆”，而不肯通过合法的强制程序来拆迁呢？笔者认为主要原因为以下几点：　　1、由于地方政府大搞土地财政，部分项目没有办理拆迁审批手续或者审批手续违法，无法启动合法程序。　　笔者查阅资料发现，近年来地方政府为招商引资、追求政绩、扩大财政收入都进行这样一个行动――土地财政。根据资料显示，一个县级行政区一年的用地指标一般在五百余亩，而实际上多数县级政府招商引资的项目用地需求远远超过现有用地指标，所以为盲目追求经济发展，多数地方政府只能采取各种办法多占土地，甚至有些用地呈报和审批都存在违法，更有甚者连征地拆迁的审批手续不存在的情况便开始实施拆迁。这些违法项目不仅仅是地方企业和政府开发，甚至某些国家重点项目如修建铁路、公路工程都存在非法拆迁。　　此外，由于开发用地以郊区居多，而郊区的土地属于集体土地，使用集体土地需要经省级人民政府或国务院批准将其转为国有，部分地方由于不符合征地呈报条件采取了非法征地的方式。　　由于审批违法或者非法的情形，很多项目由于不具备通过司法、行政等法律程序强制拆迁的法定条件，故无法启动合法的强制执行程序，所以只能采取别的方式来进行拆迁，如“误拆”。　　2、非法强拆将承担刑事责任，为规避刑罚，制造“误拆”。　　根据《中华人民共和国刑法》的规定，故意毁坏公私财物，数额较大或者有其他严重情节的，判处3年以下有期徒刑、拘役或者罚金。故意毁坏公私财物，数额巨大或者有其他特别严重情节的，判处3年以上7年以下有期徒刑。故若不经过合法程序故意强拆房屋，将涉嫌犯罪，对于刑法的严厉处理，任何人不敢轻易触犯，但是如果是由于过失造成财物损失，并不承担刑事责任。所以为了躲避严厉的刑事处罚，很多拆迁单位利用“失误”“过失”等理由，拆毁公民房屋，这样即达到了目的又不用承担刑事责任，顶多是赔点钱而已。　　3、由于司法机关对于“误拆”事件，从不深入调查，导致实施“误拆”的单位有恃无恐。　　拆迁，是一个非常敏感的名词，它与地方政府存在千丝万缕的关系，可以说绝大多数的拆迁都是由政府来动员、实施。由于牵涉政府，公安部门接到群众关于拆迁过程中拆迁单位存在的暴力、野蛮的行为的举报，一般不会予以回应，就是肯到现场调查也很少深入调查、公正办理。　　所以实施“误拆”的人，由于知道自己的行为有地方政府的保护而有恃无恐。如果被拆迁人追究民事、行政责任，则需要漫长的法律程序，而开发商往往财力雄厚，根本不在乎赔偿的数额。加之司法程序受到地方政府的干预，人民法院未必会立案受理或者依法审判，故被拆迁人一旦房屋被拆毁，将很难来维护自己的合法权益。　　综上所述，地方保护、土地财政、司法公正等一系列原因导致了“误拆”事件的泛滥，也使“误拆”成为对付“被拆迁户”的绝招。改革监督司法机关的体制是解决 “误拆”案件的重要措施　　目前，违法拆迁如火如荼，由于拆迁引发的社会矛盾已经相当激烈。为此，党中央、国务院采取了一系列措施，国务院、国土资源部，中央纪委、监察部从2010年到2011年一年时间连续下达四次紧急通知，而且2011年1月22日改革拆迁法律，出台新拆迁法。笔者据悉，针对集体土地上的拆迁问题，不久将再次修订《土地管理法》。但是新拆迁法出台后，对拆迁中存在的“误拆”现象和其他违法现象并没有得到较大的改善。　　从目前我国的法律规定来看，对于各类违法现象均有相对应的规定。可以说，不管是新拆迁法还是旧拆迁法，只要能够完全按照其执行，就足够了，就完全可以保障被拆迁人的合法权益，而问题的关键是有法不依、执法不严，所以如果没有一个有效的监督体制，再完善的法律也只能相当于给老百姓打“白条”。笔者认为，依法治国重点在于治理司法机关，对司法机关的不作为应当建立行之有效的监督体制。　　1、建议修改对拆迁案件的信访属地管辖原则。　　绝大多数被拆迁人，在房屋“误拆”以后选择上访，甚至不远万里来到首都北京上访。国家信访局能作的仅仅是开一张信函“回当地解决处理”，而拆迁案件不同于其他案件，其他信访案件仅仅是针对某个人、某个部门，而拆迁用地往往是地方政府全力推进的，拆迁项目的推进都是政府及其各个部门共同的行为。如：各地拆迁中，往往由区县委、区县级政府成立指挥部，区县政府领导任总指挥，抽调各部门领导担任成员，即使不成立指挥部，拆迁用地也是地方政府的头等大事，甚至某些拆迁项目，不仅仅是县级政府主导，连市级政府都是非常支持的。在这种客观环境下，由地方政府自己来处理违法拆迁事件，简直是“与虎谋皮”，所以在市县政府信访局，违法拆迁的问题是不可能解决的。　　所以，为解决拆迁这类敏感、阻力大的案件，必须将改革信访管辖。即将拆迁中涉及的违法问题重大问题应提升到省级人民政府信访部门，如省级政府信访结果不服，可以向国家信访局申请复核，而国家信访局应当加大对于地方信访案件的人力、物力等各方面的投入。　　此外，建立异地管辖也是可行的制度，但是异地选择至少应该不属于同一个地级市。　　2、针对司法机关的不作为应加强监管，建立有效的监督体系。　　“误拆”现象之所以如此严重，拆迁单位固然难逃其咎。但笔者认为，关键问题还是在于司法机关的不作为。可以试想一下，如果违法犯罪行为没有人监管，仅仅受到道德和舆论这些不可执行的因素的约束，是多么的可怕。在利益的驱动下，有多少人能够恪守道德的底线?相反如果司法机关有案必查，从不姑息，又有谁敢以身试刑法吗？在笔者接触的“误拆”事件中，几乎没有一起经过警方的深入细致调查。《刑法》的保护对于被拆迁户来讲相当于一纸“白条”。不仅如此，在个别地方甚至连人民法院都不会受理有关拆迁的行政案件。　　根据现有法律，对于行政机关不作为可向法院起诉，但是对于司法机关的不作为我们能向谁起诉？笔者认为，司法机关的不作为，也是导致“误拆”事件频繁发生重要原因之一。由于缺乏对司法机关有效的监督制度，司法机关不作为无人问津，如此形成了一个恶性循环，故治理违法拆迁的关键在于监督司法机关。　　虽然人民代表大会是司法机关的监督部门，但是人大的监督不像法院审判或者行政复议那样，能够作出有效的、直接处理问题的判决决定。笔者认为对于这类地方保护事件，光靠人大监督还远远不够，应建立由上级司法机关管辖的针对司法不作为的裁决制度。如建立一个由上级司法机关针对下级司法机关的有案不办、压案不查等行为，通过听证、开庭等方式进行审理，由裁决机关根据双方举证、质证、意见进行裁决，裁决之后下级司法机关必须执行。针对上级司法机关袒护下级，不肯做出裁决的应当规定，可以向更上级司法机关裁决。以此类推，而诉至最高级别的机关时，必须作出处理决定，以此成立一个真正的行之有效的、有别于人大监督的有法律程序保的障刚性监督制度，只有这样才能使对司法机关的监督落实到实处。　　此外，笔者还认为除了健全司法机关的监督外，还通过适当的方式让当事人了解事实真相也是非常有必要的。为解决这一问题可以将民间司法机构律师的调查取证权予以加强，要求各单位、个人从以前的可以配合，改为应当配合，这样当事人可以通过委托律师调查真相。其他监督力量如记者，如果也可以享有对所承办事件调查取证的权利也是非常必要的，这样一方面对拆迁单位是一种约束，而且有效避免司法机关的不作为，促进司法监督体系的良性循环。