秦孟娅等364人诉重庆市万州区人民政府行政行为违法一案评析

秦孟娅等364人诉重庆市万州区人民政府行政行为违法一案评析

                            楚风华

【基本案情】

2001年8月14日，重庆市万州区人民政府办公室下发了万州府纪［2001］62号会议纪要，主要内容是；出租车总量控制在1100辆以内，报废一辆，收回一辆的经营权，实行竞标拍卖制度，允许法人竞标，自然人不参与竞标。2001年12月10日又下发了万州府办［2001］101号文件，主要内容是，万州的出租车控制在1100辆以内；对现有987辆出租车按规定实行报废，不准延期经营。对报废的指标投入到公司；允许3－5家有实力和资质的出租公司经营万州出租车，每辆车的有偿使用费不低于5万元经营期限8年，同时规定了很多不许、必须等规定和处置措施，并要求各部门遵照执行；2002年1月9日，再次下发万州府纪[2002]14号议事纪要，再次对具体问题提出处理意见，对出租车指标进行了分配，指标只能由政府确定的5家公司取得，所有到期出租车必须报废，推出营运市场。2002年，万州区人民政府陆续做出关于同意投放出租车指标的批复，均投放给指定公司。秦孟娅等364人认为，万州区人民政府的上述行为违反了法律、行政法规的规定，剥夺他们的经营权，不允许个体经营，没有法律根据，是严重违法行为。这些文件是针对他们长期享有的经营权和他们这一特定主体做出的行为，属于具体行政行为。于2003年8月向重庆市第二中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销上述收回其经营权和不允许个体经营的决定。

[审理情况]

2005年4月26日，该院经公开审理，认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起行政诉讼。”原告所起诉所针对的万州府纪（2001）62号、万州府办（2001）101号、万州府纪（2002）14号、万州府纪（2003）92号、万州府（2002）60号、100号文件，其形式为行政机关的内部议事纪要和文件，是政府主持协调有关行政机关开展行政管理活动的产物，系对有关行政机关工作的部署和安排，万州区人民政府也未向原告公开送达。该系列文件的内容为有关万州区道路运输发展的规划，并没有直接规定原告等人的权利义务，仅是道路运输主管部门做出具体行政行为的依据，故万州区人民政府指定前述文件的行为不属具体行政行为，不具有可诉性。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款（六）项之规定，经本院审判委员会讨论决定，裁定如下：驳回原告秦孟娅等人的起诉。

秦孟娅等人不服该裁定，向重庆市高级人民法院上诉称;一、上述文件均具有执行力和强制力；二、政府职能部门执行了该文件；三、没有送达，并不是不予受理的法定理由；四、程序违法；五、违反法定程序。请求撤销该裁定，支持上诉人的诉讼请求。

重庆市高级人民法院经审理认为：万州府纪（2001）62号、万州府办（2001）101号、万州府纪（2002）14号、万州府纪（2003）92号、万州府（2002）60号、100号文件，其形式为行政机关的内部议事纪要和文件，是政府主持协调有关行政机关开展行政管理活动的产物，系对有关行政机关工作的部署和安排，万州区人民政府也未向原告公开送达。该系列文件的内容为有关万州区道路运输发展的规划，并没有直接规定原告等人的权利义务，仅是道路运输主管部门做出具体行政行为的依据，故万州区人民政府指定前述文件的行为不属具体行政行为。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款（六）项的规定，不属于人民法院行政诉讼受案范围。上诉人的上诉理由不能成立。一审裁定认定事实清楚，适用法律基本正确，还应适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第（一)项的规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。

【评析】

本案涉及的人数众多，历时较长，在社会上也有重大影响，国内很多媒体都作过报道与关注（如中国青年报、中国经济报、21世纪经济报道、信报以及网络媒体等）。对地方政府对出租车行业管理的职权范围、措施、方法的认识、法律适用等问题，都存在很大争议。在其他省市区也经常出现类似的问题及由此引起的各种群体性纠纷。现就对具有代表性的本案昨以评析。

一、所争议文件属性的分析

一审和二审裁定书均认为这些文件的内容为有关万州区道路运输发展的规划，并没有直接规定原告等人的权利义务，仅是道路运输主管部门做出具体行政行为的依据，故万州区人民政府指定前述文件的行为不属具体行政行为，不具有可诉性。这就涉及到具体行政行为的界定。按照通说，具体行政行为是指“行政主体针对特定行政相对人所作的行政行为。”①“行政主体为实现行政管理目标和任务，以职权或应行政相对人申请所实施的对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响的行为。”②经过本人对所诉争文件的查阅、比对，其实对原告的权利义务有影响的主要是万州府纪［2001］62号议事纪要和万州府办［2001］101号文件。这两份文件涉及原告的主要内容是：“出租车报废一辆，收回一辆的经营使用权”；“允许法人竟标，自然人不参与竞标”；“现有987辆出租车按规定实行报废，不准延期经营。对报废的指标和新增指标，根据市场需求，按政府导向和市场法则相结合的办法投放市场。”“允许3-5家有实力和资质的出租车公司经营万州出租车，所有出租车指标只能由这些企业按市场法则取得。”另外规定了保障措施和处罚条款。这些规定将原告所依法享有的出租车经营权剥夺了，从此使他们落入下岗境地，这种行为“不仅会影响其财产权，而且可能在事实上剥夺该出租车司机的劳动权”③ ，这就是此种行为所造成的后果，即对相对人的权利义务产生了实际影

响。行政诉讼的重要目的之一就是通过司法审查消除违法的具体行政

①姜明安主编：《行政发育行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2002年版第144页。

     ②王连昌、马怀德主编：《行政法学》，中国政法大学出版社2003年版第145页。

   ③张步洪、王万华编著：《行政诉讼法律解释与判例述评》，中国法制出版社2000年版，第65页。

行为对相对人的权利义务所产生的不利影响。最高人民法院《关于执

行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条开宗明义的规定：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服提起的诉讼，属于人民法院受案范围。”这里的对“行政行为不服”，其实就是对相对人的权利义务产生了实际影响。这种实际影响，就是这种行为对相对人具有法律约束力，这种约束力是以国家强制力为保障的，相对人士必须遵守、服从的。否则就可能产生强制执行的后果，如文件上所述的“现有987辆按规定实行报废，不准延期经营”，“所有出租车指标只能由这些企业按市场法则取得”中的“不准”、“只能”等用词，相对人不存在任何选择余地和自由，况且均是以区政府的名义发布的，是具有确定力和公定力的，所以是对原告的权利义务事实上产生了重大影响的具体行政行为。

二、会议纪要的可诉性分析 

在近几年的司法实践中，全国各地对政府以会议纪要的形式作出的具体行政行为提起的诉讼不断增多，如吉德仁等诉盐城市人民政府行政决定案④；陈代富不服重庆市江北区民政局行政给付案⑤ 等。对于会议纪要的可诉性问题，在司法实务界长期以来意见也一直不太统一。根据《国家机关公文处理办法》的规定，会议纪要是“适用于记载、传达会议情况和议定事项。”据此多数人的观点认为会议纪要是

政府内部的决议，它在转化为对外发生效力的行政行为之前通常并不

④《最高人民法院公报》2003年第4期第33－36页。

⑤重庆市第一中级人民法院网，http://www.cq.chinanws.com.cn

具有法律上的强制执行力，也不会对当事人的权利义务产生直接的影响，一般是不可诉的。或者会议纪要作出后，下级机关既未作出具体行政行为，也未将会议纪要直接送达当事人并予以实施，会议纪要还在行政机关内部未对外发生法律效力，甚至可能不会执行，在此情况下，对当事人权利义务并未产生任何实际影响，当事人不能起诉。但是，如果会议纪要的内容是确定的，不需要通过下级机关的行为就可以直接执行，在执行会议纪要的过程中，下级机关也未作出书面的决定，而是告知了会议纪要的内容并直接将会议纪要付诸执行，这种情况下，会议纪要即由内部行为转化为外部的具体行政行为，当事人不服应当以作出会议纪要的政府机关为被告提起诉讼，即是可诉的⑥ 。也就是说行政机关的行政行为不论以什么形式作出，也不论是内部行政行为或外部行政行为，只要对相关职能部门或利害关系人产生了约束力，或者该文件直接作用于了行政相对人，即是可诉的。这是由会议纪要中即可能有抽象性的普遍规定，也可能有对特定事、特定物的具体处理措施的特殊性决定的。

三、送达与否不是人民法院受理的条件

该案的一审、二审裁定，都强调“没有向原告公开送达”这一情节，来说明不属于具体行政行为和不属于受案范围的理由，是没有法律根据的。我国《行政诉讼法》以及相关司法解释均未规定行政案件受理必须以向利害关系人送达为条件，特别是最高人民法院《关于执

⑥最高人民法院应用法学研究所主编：《人民法院案例选》2003年第四辑“吉德仁诉盐城市人民政府会议纪要案》

行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十条明确规定“行政机关作出具体行政行为时，没有制作或者没有送达法律文书，

公民、法人或者其他组织不服向人民法院起诉的，只要能证明具体行政行为存在，人民法院应当依法受理”。这一解释性规定也是和《行政诉讼法》“保护公民、法人和其他组织的合法权益”的立法宗旨相符合的。送达与否不但不是对行政机关的行政行为是否可诉的法定条件，而且也不是判断标准，而是应以该行政行为的效力十分直接作用于相对人作为判断标准。因为送达与否，完全是行政机关内部管理问题，是处于优势、主导地位的行政机关所控制和决定的，相对人完全出于被动地位。在行政管理活动中，行政机关之间特别是拥有上下级关系的机关之间，主要是行政的特点决定的服从关系，在很大程度上是一种利益共同体的关系，如果强调以送达作为可诉性的条件，就非常容易导致行政机关借此规避法律，滥用权力，是行政相对人的受到侵害的权益无法通过司法途径获得救济，这与依法行政以及保护公民合法权益的立法宗旨相违背的。

四、驳回诉讼请求判决适用法律错误

如前所述，该案的终审裁定是根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款（六）项和第四十四条第（一）项的规定作出的。那么我们先来看上述提问的具体内容。第一条第二款的内容是：“公民法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：…（六）对公民法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”这里的关键问题是如何界定“实际影响”。所谓实际影响，是指因行政机关的行政行为而使相关公民、法人或者其他组织的权利、义务发生了现实变动，包括有力的变动和不利的变动，诸如权力的限制、减少或权利的授予、增加；义务的免除、减少或义务的负担、增加等⑦ 。  不产生实际影响的行为，一般认为主要（1）行政主体的行为处于内部准备阶段，并未形成外部具体行政行为；（2）行政主体在行政相对人提起行政诉讼之前及时主动收回已送达的具体行政行为而使之无效；（3）行政主体的行政行为涉及公共利亿而非个人的特定利益⑧ 三种情况。结合《行政诉讼法》第四十一条第一项的规定，并从立法精神和立法本意上判断，只要行政相对人认为具体行政行为侵犯其合法权益，即行政行为对公民、法人或其他组织的权利、义务产生了实际影响，即可提起诉讼。那么，该案所争议的行政行为是不是对原告的权利、义务产生了实际影响呢？结合前面的分析，笔者认为是不言自明的。因为被告在没有任何上位法律、法规依据的情况下，单方面对原告的经营权收回，实际上是权利、义务发生了现实的变动，使他们在继续经营而陷入无业的境地。所以，两审裁定认为对原告的权利义务没有产生实际影响属于明显的认定事实不清，从而产生了错误的结论。

再者，原告的请求事项是否属于行政审判权限范围呢？

二审裁定提出还应依据最高法院的《若干解释》第四十四条第（一）项“请求事项不属于行政审判权限范围的”作为驳回起诉的法

⑦应松年主编《行政诉讼法学》，中国政法大学出版社2002年修订第2版第72－73页。

⑧同上，第74页。

律依据。是明显的适用法律错误。根据法律的体系解释原理，本条所解决的是人民法院受理行政诉讼案件的范围。我国《行政诉讼法》第十一条、第十二条和最高法院的《若干解释》第一条对行政审判范围做了列举式的规定，特别是对不属于行政诉讼受案范围的案件做了排除性的规定。除此以外，公民、法人或其他组织凡是认为行政机关和行政机关工作人员的行为侵犯了其合法的财产权和人身权的，都属于行政审判权的范围。根据《宪法》规定，人身权主要是人身自由权、人格权、和身份权；财产权主要是财产所有权、继承权、土地使用权租赁权和依法取得的经营权。结合上述分析，本案被告的行为是其单方面的意思表示，在未征求利益相关人的意见和程序、没有上位法依据的情况下，对利益相关人的合法利益作出重大调整并使其受到损害。根据《行政诉讼法》的立法宗旨和和立法目的，被告的行为应当属于法院的行政审判权限范围。

总之，针对该案而言，两审法院对该案的事实认定和法律适用上，均存在不同程度的错误与不足，这也可能与法院所处的环境有关。但是，根据依法治国和依法行政的宪法原则，人民法院“保护公民、法人和其他组织的合法权益”和对行政机关的“具体行政行为是否合法进行审查”是法定职责。法院通过对行政案件的审理，是合法的权利得到法律救济，使失衡的关系重新得到平衡，才是法院的终极目标。

（作者单位：华北科技学院副教授）

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