第八条村民委员会设立的原则和程序

第八条　村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治的原则设立。 
　　村委会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意后，报县级人民政府批准。 
　　【释义】本条是关于村民委员会设立的原则和程序的规定。 
　　一、村民委员会设立的原则 
　　村民委员会的设立，直接涉及到村民自治。适度的村民委员会规模，将会促进农村民主制度的建设，把直接民主扩大到政治、经济和社会生活各个方面。如果村民委员会设置规模过大，村民之间难以相互了解，召集会议比较困难，不利于村民集体讨论决定问题，村民自治就会受到影响。相反，村民委员会的设置规模过小，聚集不起一定的人力、物力、财力，农村集体经济发展不起来，同样也会削弱村民自治。因此，村民委员会的设置必须适宜，不能过大，也不能过小，衡量标准就是看是否便于村民自治。便于群众自治是决定村民委员会设置所应遵循的一项基本原则。 
　　二、村委会设立的依据 
　　按照便于群众自治的原则设立村民委员会，还必须依据居住状况、人口多少，并参照历史习惯和经济状况。 
　　1．依据居住状况和人口多少。就是要把区域和人口结合起来考虑。我国幅员辽阔，农村的社会经济发展程度不平衡，村民的居住状况因地区的不同而不同，平原地区与山区、沿海地区与内地、南方与北方各有不同。因此，设立村委会时，要把区域和人口结合起来考虑。聚居的，人口多，地域不大的地方，可以单独设立一个村委会；人口多，地域又大的，可以划分为几个村委会。散居的，地域大，有一定人口的，可以单独设一个村委会；地域大，但人口很少的，可以和临近的村联合成立一个村委会。总之，要做到区域与人口都能比较适中，以便于自治。 
　　2．参照历史习惯。就是要考虑历史形成的状况和村民的意愿。有的村虽然不大，但长期以来就是分成几片管理的，这样的村就不要硬捏到一起，设立一个村委会，而应当考虑历史习惯，根据村民的意愿，设立几个村委会。有的邻近的几个村，历史上就合在一起，相互之间有着千丝万缕的联系，有许多共同的利益和要求，虽然地域偏大，但不影响村民开展自治活动，村民又不愿意分开，就不要强行分开。尊重历史习惯，保持历史的连续性，不仅有利于发扬长期以来形成的各种优良传统，维护和巩固群众之间融洽和团结的关系，而且可以避免重新划分而引起的各种纠纷，保持基层社会生活的稳定局面。 
　　3．参照经济状况，就是要注意经济发展状况，使村委会的设立适应经济发展要求，而不是阻碍甚至破坏经济的发展。通过合理组织，有效地发扬民主、发展经济，使群众逐步走上富裕的道路，是实行群众自治的根本目的。如果村委会的规模设置不是促进而是破坏经济的发展，也就违背了群众自治的原则。因此，有的集体经济很发达，有一定的经济实力，虽然规模偏大，但分开会造成集体经济的破坏，群众又不愿意分开的，则可以不分。相反，有的村委会规模太大，集体经济又不发达，分开对集体经济发展不会造成什么影响，而且更有利于集体经济的发展，群众又愿意分开的，就应当分开。一般来说，经济比较发达的地方，交通和通讯等往往也比较发达，实行群众自治的条件比较好，村委会的规模可以相对大一些。经济不发达，交通和通讯不方便的地方，村委会的规模就应当小一些。 
　　这里需要说明的是：村民委员会组织法（试行）第七条第二款规定：“村民委员会一般设在自然村，几个自然村可以联合设立村民委员会，大的自然村可以设立几个村民委员会。”试行法强调村委会设在自然村，目的是便于实行自治。因为自然村是历史上形成的农村基本社会单位，村民彼此熟悉，相互了解，有共同的利益和要求，比较有利于村民开展自治。在这次修改中，许多同志认为这一规定的精神是好的，但实际情况却有所不同。据调查统计，全国90多万个村委会，有70多万个村委会设在原生产大队，即原行政村，村委会一般下辖数量不等的自然村。鉴于这种格局是多年来形成的，如果把这些村委会按自然村划分，那么已经发展较好的村委会就要受到损失，村办的集体经济就会受到破坏，不利于农村基层组织的稳定。所以，此次修改村委会组织法（试行）时，根据一些委员和地方的意见，删去了试行法第七条第二款的规定。 
　　三、村委会设立、撤销、范围调整的程序 
　　村委会的设立、撤销、范围调整，直接涉及到村民自治，应当由村民会议集体讨论同意，不能由村委会几个人说了算，也不能只由乡镇人民政府决定。按照本条第二款的规定，村委会的设立、撤销、范围调整的具体程序是：第一，乡镇人民政府提出方案。乡镇人民政府可以先让村民提出意见，由乡镇人民政府按照便于群众自治的原则进行研究后，再正式提出，交村民会议讨论同意；也可以由乡镇人民政府在征求各方面意见的基础上，按照便于群众自治的原则提出，交村民会议讨论同意。第二，乡镇人民政府提出意见后，要经过村民会议讨论同意。要尊重村民的意愿，认真听取各种不同意见，真正按多数村民的意见办。因为村委会怎么设置更有利于村民自治，更有利于农村经济的发展，村民心里最清楚，最有发言权。村委会的设立、撤销、范围调整由村民会议集体讨论同意，不仅可以使村委会的设置更加合理，更加符合实际，而且可以激发村民参加自治活动的积极性，从而促进村民自治的发展。第三，为了统筹全局，做好协调工作，村委会的设立、撤销、范围调整的意见在经村民会议讨论同意后，要报县人民政府批准。