评估机构选定程序违法补偿决定应予撤销

【案情】2014年3月20日，被告某区人民政府发布《房屋征收决定的公告》，对原告某学校所在片区进行征收。之后被告委托某房地产评估咨询有限公司对原告房屋进行评估，该评估机构于2014年6月21日作出《房屋价值评估报告》。 2014年7月 30 日，被告作出《房屋征收补偿决定》并向原告送达。原告认为被告作出的房屋征收补偿决定程序违法，向法院起诉要求撤销被告作出的《房屋征收补偿决定》。

   【裁判】法院经审理认为，本案被告未能提供给被征收人留出足够协商时间进行协商以及之后被征收人之间协商不成的证据，也没有提供其审查房屋征收部门以随机形式选择房地产评估机构的证据。被告所委托的房屋征收部门选定房地产评估机构程序违法，其以评估报告为依据作出《房屋征收补偿决定》程序也因此而违法，遂依法撤销了被告作出的《房屋征收补偿决定》。判决后，双方均未上诉。

   【评析】程序正当原则是行政机关依法行政的基本要求。 本案的典型意义在于，人民法院通过对房屋征收部门选定房地产评估机构的程序进行严格审查，充分保障了被征收人公平补偿权的实现。

   《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）第十九条第一款规定：“ 对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”第二十条第一款规定：“ 房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、 随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”《山东省国有土地上房屋征收补偿房地产价格评估机构选定办法》第七条规定：“被征收人在公告协商期内协商不成的，房屋征收部门可组织采取逐户征询或者集中投票的方式，按照多数决定的原则选定房地产价格评估机构。逐户征询或者集中投票应当以书面形式进行。”第八条规定：“参与投票的被征收人占被征收人总人数比例过小的，房屋征收部门可以通过抽签、摇号等形式在公布的房地产价格评估机构名单中随机选定房地产价格评估机构。”上述法律法规对于政府作出房屋征收补偿决定之前选定房地产评估机构、作出房屋价值评估报告的程序作出了明确规定。其中《山东省国有土地上房屋征收补偿房地产价格评估机构选定办法》第七条和第八条，是对《条例》第二十一条第一款“具体办法由省、自治区、直辖市制定”的落实。法律之所以作如此设置，直接目的是规范房屋价值评估报告的作出程序，最终目的在于保证房屋征收补偿决定的公正性，确保被征收人获得公平合理的补偿权利。

   房屋价值评估报告内容主要涉及到被征收人房屋面积的认定、房屋市场价格等因素，直接关系到被征收人可获补偿数额，可以说是被征收人最为关注的问题。盖因如此，选定房地产评估机构及作出房屋价值评估报告的程序成为政府作出房屋征收补偿决定的关键依据。若房屋价值评估报告的产生程序违法，那么以此为据所作房屋征收补偿决定的合法性基础也随之丧失，由此产生的房屋征收补偿决定将很难实现对被征收人公平补偿权利的充分保障。

   本案被告在选定房地产评估机构时存在违法之处。首先，房屋征收部门未能提供其在委托房地产评估机构之前组织众多被征收人进行协商以及协商不成等有关情况的证据；其次，被告也未能提供房屋征收部门以随机方式选定房地产评估机构的有关证据，比如作为随机对象的多家备选评估机构名单，采取抽签、摇号等形式选择评估机构的过程记录，或者被征收人代表在场参与的证据等。被告在此种情形下所作出的《房屋征收补偿决定》很难做到对被征收人公平补偿权利的充分保障，这也是法院判定被告作出《房屋征收补偿决定》违法的原因。

   人民法院针对类似本案中被告明显违背法律所明示的程序规定的行为直接判定属于重大程序违法的方式，在实践中是有其现实意义的。一方面，确实存在不少地方政府在房屋征收过程中直接指定房屋评估机构，或者在随机选定评估机构程序中走过场，有些甚至直接干预、操纵评估机构作出远低于市场价格的评估报告。此种情形下，评估机构的中立性受到质疑，所作评估报告缺乏公平公正。常有被征收人反映，评估机构根本没有进行实地调查、 测量，仅仅根据政府相关部门提供的资料就作出评估报告。 这些程序问题损害了政府的公信力，也严重损害了被征收人利益。另一方面，房屋价值评估报告毕竟是专业性、技术性很强的标的，人民法院进行司法审查时往往很难对其内容的科学、合理与否作出恰当的判定，有时法官即使通过内心衡平感到其中的诸多不合理之处，但却难以使之跃然判决之上。通过遵循严格的程序审查，有助于法官找到审查切入点，对于政府作出房屋征收补偿决定也是一种有效的约束。

   《条例》诞生之初，立法者充分考虑到了上述问题，因此对相关操作规程作出详细设定。人民法院在审理此类涉及到房屋征收补偿决定的案件时，亦应领会立法精神，将相关程序性的法条作为审查重点，必要时甚至可以不拘泥于法律明示的程序性事项，亦可涵盖从程序正当、公平公正的内在要求合理衍生出来的其他程序性要求。