我国土地征收补偿制度实施情况研究

 叶晖

    【摘要】随着城镇化进程的不断加快，土地需求量大幅增加，加速了农村土地的征收速度，但是，在征收的过程中，对农民的补偿款却不足以保证农民日后的生存与发展，这在无形中引发了更多的社会矛盾，甚至动摇了社会的安定团结。因此，土地征收补偿制度改革已经是迫在眉睫的事情。文章在对当前土地征收补偿制度实施过程中存在问题分析的基础上，提出了相应的改革建议。

    【关键词】土地征收补偿制度　实施情况　改革措施

    城市化进程的不断加快，将城市的物质文明以及文化带给了农村。但是，在这一过程中，也带来了土地非农化征用。而这一过程中，诸多利益团体在利益争夺上的博弈异常激烈。20世纪70年代以来，我国的土地征用方式以及法律依据都出现了重大变化，客观上农民的弱势地位展露无疑。这一问题的产生，很大程度上是土地征收补偿制度的制定以及执行中存在的问题造成的。因此，要想真正维护广大农民的利益，使其不受侵害，就要对土地征收补偿制度中不合理的地方进行彻底改革。

    土地征收补偿是指我国政府出于公共利益以及社会经济发展需要方面的考虑，依照相关法律规定，采取强制性手段获取土地权利并给予所有者适当补偿的一种行为。

    通常情况下，土地征收补偿原则包括：完全补偿原则、不完全补偿原则和适当补偿原则。其中完全补偿是指补偿的价值不小于被征收财产的实际价值；不完全补偿相当于被征收财产的实际价值；适当补偿则是不考虑被征收财产的实际价值，而是给予其一定的补偿，一般补偿额要小于征收财产价值。

    文章结合当前土地征收补偿制度的实施情况，探索土地征收补偿制度的改革措施。

    我国土地征收补偿制度实施过程中存在的问题

    土地征收补偿法律不完善，致使对公共利益的确定不明。首先，土地征收补偿的原则不明确。行政补偿原则可以明确反映出征收对象是否能够获得补偿以及补偿的程度。但是，在我国的宪法中，并没有清楚地指出行政补偿原则。同时，国内的土地管理法规定，补偿的范围只是与征收土地有直接关系的经济损失。而间接的或者附带的经济损失不予考虑。

    其次，土地补偿规定中常常包含适当补偿、相应补偿等词语。在执行的过程中，操作人员的主观性操作倾向严重，以致于一些“不公平事件”频繁出现。多数农民的利益受损，而少数农民因为一些“关系”，从中获取暴利。这些问题的产生严重违背了法律的公平性原则。

    最后，国家对集体土地征收的必要前提就是为了公共利益需要。但是，在土地征收法律规定中，并没有明确指出“公共利益”的具体范围。但是，有一点明确的就是，商业需求绝对不是公共利益。而在实际的征收过程中，某些政府为了追求GDP，或者一些领导为了实现私人目的，与一些商业集团打着“公共利益”的旗号，擅自对农村土地进行征收，从而造成了大量的耕地流失，农民流离失所。

    土地征收补偿范围过小。新中国成立初期，我国处于计划经济时代，为了更好地确保国家利益，当国家利益与农民利益发生冲突时，农民必须牺牲自身利益，确保工业、经济的快速发展。改革开放之后，市场经济成为了经济发展的主导，很多方面都发生了重大变化，但是，在土地征收补偿问题上，却没有对补偿制度进行适当调整。从而导致现今的土地征收补偿费用仅局限在与土地有直接关联的经济损失上，它们分别是土地补偿费、安置补偿费以及土地附着物和青苗补偿费。但是，很多间接或附带经济损失无人问津。

    缺乏合理的征地补偿标准。随着社会整体经济的快速发展，农民土地征地补偿标准日趋不合理，补偿款标准整体偏低。2004年以来，尽管国家针对这一问题，在农民征地补偿款发放之外，还适当地增加了农民的社会保障费，以及责令地方政府对农民进行适当补偿，但这些远远不够。

    《土地管理法》中规定，土地征用的补偿款是按照土地的原用途进行配给，即按照农用地的补偿标准进行补偿。这种补偿原则导致政府以及开发商均获取了巨大的经济利益，而这巨额利益却是建立在“夺取”农民利益基础上实现的，社会公平性严重缺失。

    同样，最低补偿标准也存在不合理性。《土地管理法》中指出：最低补偿标准不低于原有生活标准。土地是农民赖以生存的根本，一旦失去，不仅失去了基本的生活保障，也失去了像医疗保障等重要的社会保障。而目前的补偿标准却并没有体现出这些方面的需求满足。另外，补偿款的赔偿额度最多为土地前三年平均产值的十倍，即使在物价稳定的时期，也仅能维持现有水平十年，之后的生活又如何保障呢。

    补偿方式单一，安置方法简单。目前，我国土地征收补偿方式包括货币补偿或者劳动力安置补偿。在实际执行过程中，由于货币补偿较为灵活，很多人选择货币补偿。但是，由于失去土地，农民不得不面临转岗就业问题，而且随着征地数量的剧增，农民的转岗就业问题日趋严重。如果不能得到有效解决，因土地征收导致的失业数量将会达到几千万，同时，由于农民的自身素质偏低，在岗位竞争中常常处于劣势，进而导致这部分人成为社会的弱势群体，也为社会增添了严重的负担。

    土地征收补偿主体不明确，导致补偿制度落实难。土地所有权的二元化，直接导致了我国土地征收补偿金的受益人不明确。《土地管理法实施细则》中指出，土地征收补偿款归农村集体所有，土地中的附作物以及青苗补偿款归所有者所有。这样的规定看似明确，但是由于当前法律对集体所有权没有清晰界定，以至于土地征收补偿款的归属问题仍然存在。

    土地征收补偿程序缺乏完善性。程序不完善主要体现在：土地征收补偿程序立法缺乏完善性、被征地农民程序参与不足以及土地征收补偿程序监管力度不足等。

    土地征收补偿制度的改革思路

    宪法中明确指出土地征收补偿原则。通过对立法中现存的关于土地征收补偿原则分析发现，国内土地征收补偿原则属于不完全补偿原则。为了更好地体现社会主义国家本质，维护全体人民的合法权益，应该在宪法当中增添“公平、公正补偿”原则。在该原则指导下，如果是非公益性或者具有经营性的土地征收补偿，应该采取“合理补偿”，即被征地人不仅可以得到土地的市场价值，还可以获取土地使用后的部分赢利价值。如果是公益性征地，征地补偿也要以市场价值为基准，但可以适当减少未来的赢利价值补偿部分，从而更好地体现“社会公平性”。

    在立法中明确“公共利益”概念以及适用范围。目前，由于“公共利益”的概念以及适用范围未能在立法中明确规定，以至于某些团体或个人打着“公共利益”的旗号为自己牟取暴利，严重地影响到社会的“公平性”。因此，我国应该在立法中明确指出公共利益的概念以及适用范围。同时，结合实际情况，有针对性地选取典型例子，以增强执法的可操作性。

    加大土地征收补偿范围以及内容。除了现有的补偿项目之外，还可以适当添加一些补偿款项。例如：在征地实施过程中，往往并非全部征收，而是被征地者持有土地的一部分，而对这一部分进行补偿之后，剩余的土地往往会受到一定的损害。再由于土地割裂带来的灌溉受阻或者采光不足等，从而导致土地的利用率降低。因此，对这部分损失也应给予补偿。还有就是征地过程中造成的人员迁移，而剩下的人员往往在生活上或者心理上造成一定的影响，因此，应该适当地进行“安慰补偿”。另外，还可以增添诸如维权费用补偿、咨询费用补偿以及临时住房费用补偿等。

    提升土地征收补偿标准。废除按土地原有用途以及土地年均产值的土地价值计算方法。实行实时的土地市场价格确定法，即土地的经济价值直接由征地时的土地市场价格来确定。这种反映市场价值规律的定价方法既能经受住市场的考察与检验，也能有效保障失地农民的生活水平。然后，建立一套完备的土地评估制度，合理借鉴国外经验，将评估方式多样化。如借鉴加拿大征地实践中实施的类比法、总体支出法、总体收入法等，针对征地过程中出现的各种情况进行有区别的价值评估，最大程度地对失地农民的生活、就业进行保障。

    扩大征地补偿方式。可以在充分考虑我国具体国情的前提下，对我国土地征收补偿方式除一次性货币补偿外进行如下扩展：在条件允许的情况下，给予失地农民其他的相当数量与质量的土地进行生产生活；在工作安置之前对失地农民进行必要的就业培训，以提高其就业竞争能力；对劳动力人员采取留地安置，即通过征地机关的内部协商，在已征地的范围内对失地农民进行安置；政府可在土地征收安置中增设户口“农转非”这一方式。

    明确补偿主体，完善集体土地登记制度。首先，加大集体土地权属的登记力度，界定产权界限，是使得农民基本财产权得到保护的有效途径。其次，确立农民为土地征收补偿款获取的直接对象，将地方各级政府从中排除，使得失地农民获得的补偿真正体现土地的实际价值。最后，明确集体经济组织中截留、挪用补偿款的刑事责任，明确集体经济组织和村委会的地位和作用，杜绝职务犯罪。

    完善征地补偿程序。可以制定土地征收补偿基本原则，合理进行土地征收补偿程序的设定，加大对土地征收过程及结果的监督管理力度。

    【作者为广西政法管理干部学院副教授】