论土地征收制度的完善与农民权益的保障

摘要:　目前我国有关土地征收的法律制度存在诸多不足之处,失地农民利益受损的现象时有发生,这成为社会矛盾激化的因素之一。论文从失地农民利益的保护现状出发,针对我国现行土地征收制度在失地农民权益保护方面存在的问题,阐述了完善农村集体土地征收制度的具体路径。

关键词:　土地征收;公共利益;征收补偿;农民权益中图分类号

一.土地征收制度的完善与农民的利益密切相关

改革开放以来,为适应经济发展的需要,大量的农村集体土地被征收以作为城市用地最主要的来源。失去土地的农民的利益应当得到充分保障,这是一个毋庸置疑的问题,但现实并不能令人满意。根据劳动和社会保障部的统计,我国目前有将近6000万失地农民;九三学社进行的一项调查表明,在全国的失地农民中,有60%左右的人生活十分困难,有稳定经济收入,没有因失地影响到基本生活的只占30%左右。[1]2007年开展的全国土地执法“百日行动”清查结果显示,全国“以租代征”涉及用地2. 20万公顷(33万亩),违规新设和扩大各类开发区涉及用地6. 07万公顷(91万亩),未批先用涉及土地面积15万公顷(225万亩)。[2]在土地被大量占用的同时,许多农民都面临“种田无地,就业无岗,低保无份”的尴尬境遇,失地农民今后的生活问题已经成为一个突出的社会问题。近来中国农村社会形势专题研究成果也表明,农村土地纠纷已经取代税费争议而成为目前农民维权活动的焦点,是当前关系农村社会稳定和发展的首要问题。[3]征地问题不仅关系到农民的现实利益和长远利益,而且也关系到全社会的稳定。在此背景下,有关的土地征收制度的完善无疑会成为被关注的焦点。在制度设计中,一方面土地征收制度需要保证国家获得必要的建设用地,重新分配土地资源,保障经济建设顺利进行;另一方面它也是协调国家利益、集体利益、公民个人利益关系的重要手段,要保护失地农民的合法权益不受侵害,维护社会秩序的稳定。因此,认真研究我国现行土地征收制度,分析我国城市化进程中的土地问题,对解决土地征收及补偿纠纷,保护农民的合法权益,深入贯彻科学发展观、促进社会经济的可持续发展意义重大, 2008年10月19日通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》也高度重视土地征收问题,强调要“改革征地制度”,这为农民土地权益的实现与保护开辟了新的途径,也为今后农地征收制度的完善指明了前进的方向。

二、土地征收立法在保护失地农民权益方面的缺陷

(一)对土地征收的目的即“公共利益”未做出明确界定

“低的补偿让我搬走,去住一个破地方。这不是公共利益的需要,这是开发商利益的需要。在‘为社会公共利益’的名义下,私权被剥夺了,增加的却是开发商的利润。”当广州某区的农民得知,自己曾经祖祖辈辈耕种过的土地被征收后,政府通过出让获得了几百万元的收入,开发商通过炒卖又获得了上千万的利润,而自己仅得到区区几万元的补偿时这样说到。世界上大多数国家将“公共利益的需要”作为土地征收制度设计的法理基础,我国《宪法》、《土地管理法》和《物权法》也均有规定,“为了公共利益的需要”是我国征收集体所有土地的唯一前提。但是立法却没有对“公共利益”的判断标准做出明确的界定,被许多专家学者和社会大众寄予厚望的《物权法》仍没有对这一问题有所突破,同时立法也没有像世界上许多国家那样,对以公共利益为目的建设项目的范围采取列举式的规定,并且征收土地的过程中也缺乏具体的程序性法律规范可资参考,从而导致大量非公共利益的建设性用地征地也靠打着“公共利益”的旗号来进行,引起失地农民的强烈不满。诸如国防军事、基础设施、水利工程等建设项目被界定为“公共利益”一般不会有什么争议,但最近十年左右,在全国范围内兴起的房地产建设高潮中,商品房建设或其他商业设施的建设等营利性建设项目征地也是借“公共利益”的名义进行的。“为了公共利益的需要”这一旨在维护大多数人利益的立法限制,由于概念的极具抽象性成了少数人牟利的工具,导致土地征收权的滥用,这不能不说是立法的遗憾。

(二)征收土地的补偿范围窄且补偿标准太低

根据《土地管理法》第47条的规定,农用地征地补偿范围主要包括:土地补偿费、安置补助费、土地附着物及青苗补偿费这四项。从该条文中可以看出现行土地征收补偿范围非常狭窄,农民个人能拿到的只是土地附着物及青苗补偿费,占有补偿款很大比重的土地补偿费归集体经济组织所有。在增加征地补偿费用项目必然加大土地征收成本,增加地方政府财政开支的情况下,失地农民究竟能获得一个什么样的生活保障和生活标准,在很大程度上还取决于地方政府的态度。[4]从实质上看,我国实际采取的是不完全补偿原则,只对因土地征收造成的直接损失予以补偿,而对因征收行为造成的一切间接损失均。更重要的一点是,现行的立法理念仍然还停留在只是把土地视为国家提供给农民作为基本社会保障手段的阶段,只要农民的基本生活得到了保障,就等于获得了“相应的补偿”,而没有考虑农民由于失去土地可能受到的间接损失,比如对残留地、对相邻土地损害的赔偿等其他损失完全没有规定,这是我国补偿范围不充分、不完整的表现。

与土地补偿范围过窄同时存在的问题是补偿的标准太低,依《土地管理法》第47条第2款的规定,征收耕地的土地补偿费,为该耕地被征收前3年平均年产值的6至10倍,安置补助标准,为该耕地被征收前3年平均年产值的4至6倍,最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍;该条第6款规定,土地补偿费和安置补助费的总和不得超过被征收前3年平均年产值的30倍。农民普遍认为,按照法律规定的土地补偿费和安置补助费最高不超过被征地前3年平均年产值的30倍的标准,自己所拿到的征地费难以维持本人及其后代今后的生活所需。同时这种“产值倍数法”的补偿计算方式仅仅考虑到被征土地的原用途和原产值,而不考虑土地本身的价值和被征土地所处的区位等因素也是很不科学和很不合理的。

(三)补偿、安置费用的分配办法欠精细

分配方面存在的主要问题是征地的受偿主体和分配细则不明确《土地管理法》第10条规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的,由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。”《土地管理法实施条例》第26条规定:“土地补偿费归农村集体经济组织所有;地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”就补偿费用而言,地上附着物和青苗补助费计算标准比较简单和单一,而且受偿主体明确,两项补偿费用的分配,在实践中争议不大。经常引发争议的是土地补偿费和安置补助费这两项补偿费用,按照《土地管理法》第47条的规定,这两项补偿费用有不同的计算标准,在确定补偿时是分别计算的,但许多地方政府在征地过程中往往对土地补偿费和安置补助费不加细化,大多进行捆绑式补偿,将两项补偿合计后一并支付给农村集体经济组织。土地补偿费在整个补偿款中占有很大的比重,这就意味着补偿款的大部分还不能直接分到农民手中;由于集体土地所有权不明确,所有权权属纠纷大量存在,实践中出现很多村民小组与村民委员会以及村民委员会与乡(镇)政府就土地权属产生的纠纷;此外,许多农村基层组织建设薄弱,土地补偿费往往由村干部掌握,村干部剥削、挪用、瓜分土地补偿费的事件屡有发生,产生贪污腐化现象,严重侵害农民利益。[5]

(四)土地征收程序缺乏规范性

依照法律规定的程序,是土地征收权合法行使的程序保障,绝大多数发达国家都在其土地征收立法中规定了较为严格的征收程序。如法国的土地征收程序分为行政程序和司法程序,而日本的土地征收程序分为:举办事业的认定、征收范围及补偿金的裁决、补偿金的给付与征收程序的完成。相比较而言,我国的《土地管理法》仅对土地征收程序作了原则性的规定,缺乏规范性,实践中操作性不强,具体表现为:第一,程序的相关立法尚显简单、粗糙,在许多制度的设计上存在一些漏洞。如土地征收目的合法性审查没有纳入程序中,征地公告与补偿安置公告的设计不科学,“我国现行土地征收程序基本上是内部程序。征地公告与补偿安置公告是在征地申请被批准之后及补偿安置方案制定之后的公告,属于事后程序。”[6]第二,土地征收执行程序中政府处于主导地位。征地是不是符合公共利益的需要、征地方案的批准以及补偿标准都是政府说了算,被征地人在征地过程中缺乏表达自己意见的机会。第三,土地征收程序中对被征收者的保护不足。如农民对补偿程序参与不够充分,缺乏农民实际参与听证的保障渠道,农民权益得不到充分的保障。

(五)土地纠纷的解决机制不健全

种种事实和数据显示,农村征地补偿问题已经成为土地纠纷的重要类型之一,而沿海较发达地区是目前农村土地争议最集中的地区,其中以浙江、山东和广东最为突出。《土地管理法实施条例》第25条规定:“对补偿标准有争议的,由县级以上地方人民政府协调;协调不成的,由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”该条规定实际上把土地补偿标准争议问题排除在诉讼范围之外,没有规定当事人向司法机关获得救济的权利,这样的做法显然是不利于被征地农民利益保护的,在土地征收过程中,政府一直参与其中,征地要由政府批准,在集体土地被征收归国家所有以后,也是由政府作为土地所有者代表国家出让土地使用权并且收取管理费和土地出让金,由政府这样一个与补偿争议双方都有重要利害关系的主体先来协调争议,并充当最终的裁断者显然是不合适的,无法切实保障被征地农民的合法权益,土地征收纠纷得不到公平解决。[7]在这种大环境下,很多农民在土地征收纠纷产生后,大多采取信访、上访、集体包围政府,甚至直接的暴力等私力救济的方式寻求解决,而很少采取诉讼、行政裁决等公力救济的方式。[8]在当前构建社会主义和谐社会的大背景下,如何改进和完善我国现行土地纠纷解决机制,更好地保护失地农民的合法权益,已经成为当务之急。

三、土地征收制度的完善与农民权益保障的具体路径

(一)对“公共利益”做出明确界定

何为“公共利益”,各个国家和地区有不同的规定,并不统一。我国现行立法体制是采用概括性的规定,我们认为在以后的土地立法和地方的相关土地征收立法当中,选择列举的方式效果比较好。在理论界有不少学者已经从更具体、明确的角度界定公共利益的范围。“借鉴列举的表达方式,现阶段可考虑认定以下用地具有公共利益性质:国防军事,能源交通,国家机关及公益事业单位,公共设施,公益及福利事业,国家重点工程,水利及环境保护,文物遗迹保护,其他由法律授权部门裁定217　　社　会益用地。”[9]在地方实践中,一些经济发展迅速,土地供求紧张的省份也在积极探索具体列举的模式,比如广东省国土资源厅制定的《关于深化征地制度改革的意见》(粤府办[2007]29号)指出,地方政府和职能部门参与征地的范围是:1.国防军事用地; 2.党政机关办公用地; 3.非营利性的基础设施、公共设施、社会公益事业用地,包括非营利性的城市基础设施、交通、水利、科研、教育、医疗卫生、体育、文化、社会福利、计划生育、公共广播电视及无线电监测设施等用地; 4.特殊用地,包括监狱、劳教(改)所、戒毒所、看守所、治安拘留所、消防站、国家物资(粮食)储备库、宗教活动场所等用地; 5.政府财政全额投资的项目用地; 6.国家和省的重点项目用地。除上述的各类项目用地外,非公益性以及营利性建设项目用地,政府不再直接介入征地过程的具体工作。将这些建设项目直接以立法的形式列入公共目的的用地范围,既便于操作,也不易出现扩大化的解释。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》已明确规定“改革征地制度,严格界定公益性和经营性建设用地,逐步缩小征地范围,完善征地补偿机制”,这就意味着今后政府征地范围将进一步缩小,仅限于满足公共利益的需要。根据之前的公开资料,截至2007年底,全国征用的土地仅有20%是为绿化等用途的, 80%的农用地被征用后转做房地产开发、高速公路修建等建设用地。[10]虽然《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中仅对缩小征地范围进行了方向性的表述,其具体落实还有待于《土地管理法》等相关法律的修改完善,但毋庸置疑的是,明确征地过程中“公共利益”的涵义是未来立法的趋向。

(二)扩大征地补偿范围并提高补偿标准

相对于我国的不完全补偿原则,国外一些发达国家土地征收补偿范围的确定,除了要考虑征地行为给农民带来的直接损失外,还要综合考虑由征收行为引起的一系列间接损失,尽可能地给予农民公平、完全的补偿。为了保障失地农民能在城市里得到进一步的发展,我国应遵循各国通行的做法,借鉴境外有关法律的规定,逐步扩大补偿的范围。立法者不能过分单方面强调国家土地征收的强制性,而忽视被征地农民的经济利益。补偿金应相当于被征用地前一段时期经营的平均收益[11],征地补偿所考虑的主要因素应当包括生活费用、重新就业和创业的资本、住房、社会保障以及一定的土地价值收益。[12]具体可以包括以下几个方面: 1.土地补偿; 2.地上附着物的损失补偿; 3.营业损失补偿; 4.残地损失补偿; 5.社会保障补偿以及其他相关损失补偿。

我国目前在征地立法中所确定的补偿计算方式是所谓的“产值倍数法”,没有确定以市场定价为主的补偿标准,国家将土地征收以后,相当一部分是有偿出让用于商业活动,国家获得了高额的土地使用权出让金,而集体则只能得到较少的土地征收补偿费。[13]比如广州市白云区在京珠线征地时,补偿费为7万元/亩,相对来说已经很高了,一般的耕地征地补偿费为5—6万元/亩,但土地的实际价值已经超过了30万元/亩。这对于失地农民显然是不公平的。我们应当建立与市场相联系的土地补偿机制,确保农民分享土地增值收益。可以根据市场价格确定征地补偿标准,对于土地上的预期收益,应当由农民、政府以及土地开发商三者共同参与分配。为此,可以综合考虑被征土地的自然条件、区位条件、环境条件,并通过土地评估事务所等市场中介机构对集体土地被征收以后的资产价值进行综合评估,[14]得出土地补偿的参考价格。

(三)健全土地征收程序

法律之所以要规定征收程序,其目的之一就是要对政府的土地征收权进行制约,以防止征收权的滥用,随意侵害农民的土地权益,因此该程序的设计应当充分体现法律的公平正义精神,体现公共利益与私人利益均衡保护的理念,应当突出土地征收的公示性与可操作性,尽量避免暗箱操作。首先,增加“公共利益”的认定程序,包括申请程序、调查程序、确认程序、征收公告程序。由需用地人提出征收申请,政府权力机关应公示告知征收的用途、征收目的、是否符合社会公共利益、理由何在等事宜。在认定过程中,可以参考日本的做法,审批机构在听取相关土地管理者和有关专家的意见、召开听证会的基础上,向被征地农民公布与征收相关的材料,提供给他们自由阅览,给予相关权利人充分的参与权。其次,由征收各方代表组成的委员会共同协商、审定征收人提出的补偿方案。安置补偿方案不应当是由政府机关和补偿义务单位商定后再向农民征求意见,而是应由农民与补偿义务主体协商,再由政府机关审核;这有利于减少土地征收中的不公平性,平衡各方利益,实现各方利益的最大化。最后,健全土地征收过程中的社会监督机制。目前土地征收过程中的最大弊端就在于程序的不公开与不透明,社会大众很难得知征地过程中各环节的具体信息。社会监督机制的建立不仅要求征地过程中各个阶段行政事务信息的公开,更重要的是通过公众的参与可以有效加强对征地过程的监督,一定程度上遏制违法征地行为的发生。

(四)细化征地补偿款的分配方法

首先,地方人民政府在办理土地征收手续、拨付补偿款时,必须按照法律规定的标准分别计算各项补偿费用,并在有关征地文件中加以明确。地方政府可以将各项补偿费用捆绑后一并拨付给农村集体经济组织,但在土地征收协议书和其他征地文件中则应列明征地补偿款项的各项费用构成;[15]其次,针对集体所有权权属不明这一历史和政策遗留问题,虽然很多学者提出了各种各样的解决意见和建议,但出于对历史和现实的尊重,加快完善集体土地所有权登记、确权、发证的相关制度,在现在的国情下未尝不是明智的选择。最后,应当严格区分土地补偿费和安置补助费的使用和分配原则,杜绝在使用和分配征地补偿款时的随意性,在征地补偿款分配的制度设计上要体现民主。

(五)完善征地纠纷解决机制

“无救济即无权利”,对权利的保障要靠通畅而足够的救济途径来实现。建立有效的监督和公平的裁决机制是保障征收218甘肃社会科学　2009年第5期　　　正的必要条件。首先,应扩大争议案件的受理范围。为更加全面地保护当事人的土地权益,化解矛盾,将公共利益的确认纠纷、补偿标准的确定纠纷,乃至征地补偿款项的分配纠纷,均纳入司法审查范围,进而加强司法对行政(征地)权的监督制衡,更好地落实宪政层面上的权力控制和权利保障原则。其次,要加大司法救济力度。根据《土地管理法实施条例》的规定,征地补偿标准争议由政府裁决,通过行政渠道解决纠纷,有助于提高争议解决的效率,但不能仅将行政裁决作为唯一的解决纠纷渠道,应拓宽解决纠纷的路径,建立多元化的纠纷解决机制。从保护集体和农民个人的利益出发,如果被征收人对补偿标准不满,应该赋予其有向上一级行政机关请求行政复议或向法院提起诉讼的权利。考虑到我国的实际情况,在行政救济与司法救济的关系模式上,可以实行行政救济是司法救济的必经前置程序,只有先经行政裁决后,对裁决不满的,才能向法院提请行政诉讼,否则不能直接起诉。通过赋予被征地农民以提起民事诉讼的权利,使被征地农民获得充分的救济。这样,能有效地减少对政府在征地过程中的双重角色所产生的不公正猜测和在一定程度上杜绝地方保护主义现象,如此也才能符合现代法治社会“司法最终裁决”的原则。

(六)对非公益性建设项目的土地利用采用市场化运作

《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》首次明确允许农民参与开发集体土地建设非公益项目。该《决定》提到:“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外,经批准占用农村集体土地建设非公益性项目,允许农民依法通过多种方式参与开发经营。”这项符合农民需求的、多元化的政策无疑对保障农民合法权益具有重大意义。土地的价格与土地的用途密切相关,公益性建设项目虽然并非只投入不产出,但是公益性建设项目的投入目的以及产出形式不同于非公益性建设项目的投入和产出,它并不是以追求直接的经济效益或利益最大化为目的,而是注重社会的整体利益和长远利益。[16]而非公益性建设项目往往采用商业化的开发经营方式,谋求个人或代表少数人利益的组织的商业利润。应在立法中明确规定,通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权,在今后因房地产建设需要占用集体土地时,可以由农民集体组织与开发商就集体用地的使用、补偿等问题进行协商、谈判,赋予集体组织独立的市场主体地位,将此类用地补偿问题纳入到民事活动的范畴中,而不是用国家行政手段去强制征收集体土地。建议修改《合同法》,在其分则中增加“土地承包经营权流转合同”专章。[17]对非公益性的建设项目用地采用市场化运作方式,必将促进土地资源的优化使用,实现土地要素在市场活动中的合理配置,打破土地市场的垄断和不正当竞争,真正将商业性用地的巨大利润“还之与民”。以制约行政权来保护公民权和农民的土地财产权,以扩展公民权来监督行政权。[18]

四、结语

“有恒产者有恒心”,历朝历代中土地都是农民的安身立命之本。我国是一个农业人口在可预见的长时期内仍将占多数的农民大国,土地征收事关失地农民之生存权,事关社会稳定之大局。在当前构建和谐社会,加快建设社会主义新农村的治国理念下,我们应以农民权益保障为中心,通过观念更新、政策调整、制度革新和方法创新,结合国情,结合各地实际情况,改革目前土地征收制度中存在的缺陷和不足,建构具有中国特色的土地征收补偿制度。

参考文献:

[1]王卫国. 21世纪中国民法之展望———海峡两岸民法研讨会论文集[M].北京:中国政法大学出版社, 2008: 365.

[2]数据来源于国土资源部网站: http: //www. mlr. gov. cn/xwdt/jrxw/200810 /t20081023_111035. htm, 2008-12-23.

[3]蒋月.农村土地承包法实施研究[M].北京:法律出版社,2006: 1.

[4][15]张庆华.土地物权疑难法律问题解析[M].北京:法律出版社, 2007: 38, 52.

[5]陈小君.农村土地法律制度研究—田野调查解读[M].北京:中国政法大学出版社, 2004: 266.

[6]周华蓉.我国土地征收程序的缺陷与对策探讨[ J].科技创业月刊, 2005, (8).

[7]刘国臻.论我国土地利用管理制度改革[M].北京:人民法院出版社, 2006: 117.

[8]叶剑平,陈锋.从权利到救济———完善我国农地征收纠纷解决机制的思考与建议[ J].法治研究, 2007, (11).

[9]杨槔伶,朱玉碧.《土地管理法》中征地条款的缺陷研究[ J].西南农业大学学报, 2005, (3).

[10]数据来源于新华网: http: //news. xinhuanet. com /politics/2008-10 /16 /content_10201064. htm, 2008-11-30.

[11]左平良.紧急需要下的土地征用法律问题探析[J].湖南师范大学社会科学学报, 2008, (3): 49-52

[12]卢海元.土地换保障———妥善安置失地农民的基本设想[ J].中国农村观察, 2003, (6).

[13]曾初云,杨思留.论农村集体土地所有权主体[ J].阜阳师范学院学报, 2005, (4).

[14]荆月新.城市土地立法研究[M].北京:中国检察出版社,2006: 219.

[16]张庆华.中国土地法操作实务[M].北京:法律出版社, 2004:35.

[17]禹桂枝.土地承包经营权流转与农地产权制度的完善[J].河南师范大学学报(哲学社会科学版), 2008, (2): 87-91.

[18]王慧娟.农村土地制度的主要问题与对策分析[J].河南师范大学学报(哲学社会科学版), 2008, (2): 92-94.