论房屋征收与补偿主体

摘要：

1. 市、县级人民政府是作出房屋征收决定的主体

为了公共利益的需要，确需对国有土地上房屋进行征收的，由市、县级人民政府代表国家对房屋进行征收。法律赋予了国家为公共利益的需要可以征收个人或集体财产的权力。此处所讲的国家是指广义上的国家政权，而要形成法律上的责任主体，就需要明确由哪一级人民政府或者哪一个部门来代表国家行使征收权。《征收条例》明确规定了市、县级人民政府是代表国家行使房屋征收权的主体，从狭义上讲，我们也可以称其为征收人、征收主体，并且只能由市、县级人民政府代表国家行使房屋征收权，而不能由国务院，省、自治区、直辖市人民政府和乡镇级人民政府行使，也不能由市、县级人民政府设立的派出机构来行使。此处所讲的“市、县级人民政府”主要包括两层含义：一是市级人民政府，包括直辖市以外的设区的市、直辖市所辖区、自治州等;二是县级人民政府，主要包括不设区的市、市辖区(直辖市所辖区除外)、县、自治县等。

房屋征收权只能由市、县级人民政府代表国家行使，是有一定原因的。首先，实践中，一般情况下国务院和省、自治区、直辖市人民政府不直接从事房屋征收与补偿工作，《征收条例》施行前的城市房屋拆迁工作也主要是由市、县级人民政府来负责的。其次，房屋属于不动产，我国的不动产实行的是属地化管理，国务院和省级人民政府因公共利益需要征收房屋的，可以通过房屋所在地的市、县级人民政府实行征收。再者，若由国务院直接实行房屋征收，被征收人几乎无法寻求救济，这也不符合法律保护公民合法权益的精神和意图。而如果由省级人民政府直接实施房屋征收，也将导致被征收人以及利害关系人寻求救济的成本升高，也就不利于其合法权益的保护。房屋征收补偿是一项纷繁复杂的工作，征收过程中，需要政府搜集和掌握大量的信息例如被征收房屋的产权归属、被征收人人数、被征收房屋的区位、面积等，由国务院或者省级政府来完成这些工作，难度是相当大的，而市、县级人民政府更加贴近人民群众，了解当地的具体情况，更适合来完成这项工作，法律规定市、县级人民政府代表国家行使房屋征收权也是考虑到了房屋征收的效率和社会效果等因素。虽然国务院和省级人民政府不具有法定的房屋征收权，但是房屋征收的实践中，有权对市、县级人民政府的房屋征收与补偿工作进行指导和监督。另外，《征收条例》也没有赋予乡镇级的人民政府房屋征收权，即乡镇级人民政府同样不能代表国家行使房屋征收权，因为房屋征收是一种涉及到广大人民群众重大财产权利的行政行为，将房屋征收权赋予市、县级人民政府可以更好的维护公民的合法权益。

2. 市、县级人民政府是房屋征收过程中补偿的责任主体

在国有土地上房屋征收过程中，市、县级人民政府代表国家行使房屋征收权，同时也代表国家给予被征收人相应的合理补偿。正如《征收条例》第17条的规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予被征收房屋价值的补偿、因征收房屋而造成的搬迁和临时安置的补偿、因征收房屋而造成的停产停业的损失的补偿等。但同时，由于条例第25条规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。”广大民众肯定会产生误解，以为房屋征收与补偿的主体是房屋征收部门。其实根据条例第四条第二款的规定，房屋征收部门是由市、县级人民政府确定的组织实施本行政区域内房屋征收与补偿工作的机构，本质上是市、县级人民政府的一种行政授权行为，并没有因此改变市、县级人民政府作为房屋征收补偿责任主体的地位。

3. 市、级人民政府是作出房屋征收补偿决定的主体

《征收条例》第二十六条规定“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”因此，市、县级人民政府还是作出房屋征收补偿决定的主体。

在房屋征收实践中，房屋征收当事人对于补偿方式，补偿金额等往往各持己见，达不成补偿协议的情况时有发生，从而影响了房屋征收的进程，因此就需要有一个主体来对征收补偿问题进行裁决，以保证征收工作顺利进行。这里讲的裁决权应该由行政机关还是司法机关来行使就涉及到行政权和司法权的权限分工问题。在我国的征收实践中，最高人民法院曾在《关于当事人达不成拆迁补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的答复》(注释[2005]9号)中通过批复的形式予以确认：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理，并告知当事人可以按照《拆迁管理条例》第16条的规定向有关部门申请裁决。”

这条批复使得法院不能成为前面讲的裁决者，虽然这条批复是最高人民法院针对2001年《城市房屋拆迁管理条例》而作出的，但在《征收条例》颁布之后，法院对此类问题的立场不会有太大的变化，实践中仍然是由房屋征收部门报请代表国家行使房屋征收权，作出房屋征收决定的市、县级人民政府进行裁决。

4. 在房屋征收补偿过程中，市、县级人民政府的职责范围

市、县级人民政府作为房屋征收主体、补偿责任主体和征收补偿决定的作出主体，其具体的职责范围如下：

(1)负责本行政区域内的房屋征收与补偿工作。

(2) 确定房屋征收部门具体负责实施房屋征收补偿工作。

(3) 对下级人民政府的房屋征收与补偿工作进行监督。

(4) 接受群众举报并进行核实处理。

(5) 对房屋征收的公共利益的目的进行论证，并制定保障性安居工程建设、旧城区改建的国民经济和社会发展年度规划。

(6) 对房屋征收部门拟定的征收补偿方案进行论证、公布、征求公众意见，并将征求意见的情况及根据公众意见修改的情况及时公布。因为“危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建”需要征收房屋，或者是多数被征收人认为征收补偿方案不符合规定的，市、县级人民政府应当组织听证会，并据此修改方案。

(7) 作出房屋征收决定前进行社会风险评估，对于房屋征收决定涉及人数较多的，召开政府常务委员会议讨论决定。

(8) 筹措征收补偿费用、确定用于进行产权调换的房屋来源。

(9) 组织有关部门对未经登记的房屋进行调查、认定、处理。

(10) 作出征收决定并进行公告。

(11) 对房屋征收进行宣传、解释。

(12) 收回国有土地使用权。

(13) 受理被征收人对征收决定不服的行政复议。

(14) 制定补助和奖励规则，对被征收人进行补助和奖励。

(15) 对符合住房保障条件的被征收人优先给予住房保障。

(16) 为选择产权调换的被征收人提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算结清相关差价。为由于旧城区改建被征收个人住宅的被征收人，提供改建地段或者就近地段的房屋。

(17) 对于不履行征收补偿协议约定义务的被征收人，依法向人民法院提起诉讼。

(18) 根据征收补偿方案和本条例作出征收补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。

(19) 向人民法院申请强制执行。

(20) 根据条例规定，对房屋征收补偿工作中的违法违纪行为进行查处。