国有土地上房屋征收与补偿行政案件受案范围初探

 [论文提要] 本文探讨了涉及国有土地上房屋征收与补偿行政案件的受案问题，重点围绕《条例》规定的房屋征收补偿过程中的举报、“四个规划”、征收决定公告、房屋登记调查结果、补偿协议、搬迁补助和奖励办法等问题进行研究，以厘清模糊认识，统一司法尺度，促进行政审判工作。

   ［关键词］ 房屋征收与补偿  行政案件  受案范围

    国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（下称《条例》）颁布实施后，法院审理涉及房屋征收与补偿的行政案件面临着许多新情况、新问题，其中首当其冲的是受案范围问题，因此有必要对此类案件进行探讨，研究，以厘清模糊认识，统一司法尺度，更好地指导行政审判工作。

    一、根据《条例》第七条的规定，有关部门接到举报后未作出处理决定，或对处理决定不服的，是否可诉问题

    《行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院起诉。该条规定体现了行政诉讼的重要原则，即只有具体行政行为才具有可诉性。从我国《行政诉讼法》来看，行政不作为是与行政作为相对应的，“不作为”是指法律赋予了行政机关法定职责，而行政机关不履行法定职责的行为。行政不作为的构成必须以行政机关及其工作人员负有法律上的作为义务为前提，无作为义务则无行政不作为。而且，这种义务必须是一种法定的行政作为义务。

    笔者认为应区别所涉利益，分情况决定。若举报回复行为切实影响到举报人的权利与义务，应当赋予举报人继续行使诉讼权利；反之，与举报人自身利益无关，或者相关的是公共利益的时候，举报人不可以提出行政诉讼救济。

    房屋征收补偿事关群众的根本利益，必须加强社会监督和专门行政监督，本条规定的即是是征收和补偿行为的社会监督和监察。

    对征收补偿行为的社会监督是指公民、法人和其他组织对违反条例规定的行为，有权向有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门举报。

    在社会监督的主体上，任何组织和个人有权对违法的拆迁和补偿行为进行举报，而不限于被征收人；社会监督的对象是条例所规定的国有土地上房屋拆迁和补偿行为；受理举报的机关包括有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门。

    有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门接到举报后，应当及时核实，对群众的匿名举报，行政机关也应当及时核实。对有权处理的，应当依法按照职责分工及时处理；无权处理的，应及时移送有权处理的部门处理。

    若有关部门接到举报后未作出处理决定，意味着对公民检举权的侵犯，或者举报人对处理决定不服，也需要一定救济。

    公民在行政法上的请求权也是一种受益权，它按照与公民利益相关的程度可分为直接利益请求权和间接利益请求权。结合本条举报回复，前者是指，举报人在自身利益受到侵害时，有权要求受理机关履行职责、调查核实，并有权要求受理机关回复，在受理机关不予回复或者回复不服时，寻求行政诉讼的救济。后者指，请求事项基于公共利益，由于行为不切实影响举报人的权利与义务，行政机关拒绝回复或者对回复不服，不会损害举报人自身利益，举报人不享有行政诉讼权利，但可通过其他途径继续行使检举权。

    二、《条例》第九条规定的“四个规划”是否可诉问题

    《条例》第九条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划、专项规划。

    所谓国民经济和社会发展规划即为国民经济和社会发展中长期规划。该层次的控制是对公益征收指向建设活动最宏观的控制。

    土地利用总体规划是《土地管理法》第十七条的明确要求编制，属于宏观土地利用规划，是各级人民政府依法组织对辖区内全部土地的利用以及土地开发、整治、保护所作的综合部署和统筹安排。

    城乡规划是《城乡规划法》规定的规划控制机制，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。

    专项规划是《城乡规划法》第十七条规定的规划控制机制，是城市总体规划的内容之一，指对某一专项（行业）所进行的行业发展和空间布局规划，涉及城市长期发展，从公众利益出发对其空间利用所进行的系统研究。

    一个行政案件是否属于行政诉讼受案范围，首先要看被诉的行为是否为具体行政行为。所谓的具体行政行为，是指行政主体针对特定对象、特定的社会事实实施的、具有直接执行力的行政行为，具体行政行为具有行政可诉性。而与之相对应的是抽象行政行为，抽象行政行为是指国家行政机关制定行政法规、规章和有普遍约束力的决定、命令等行政规则的行为。它的特点在于：（1）它是国家行政机关实施的行为；（2）它是制定规则的行为；（3）它具有反复适用性；（4）它的相对人是不特定的多数人；（5）抽象行政行为不具有行政可诉性。显然，该四种规划是抽象行政行为，并且这些行政行为更多的表现为判断房屋征收决定是否符合公共利益的需要乃至是否合法的前置条件，并不直接对被征收人的权利义务产生影响，所以，“四个规划”不具有可诉性。

    但在司法实践中需纠正一个认识误区，在很多情况下，具体的房屋征收行为是根据抽象的“四个规划”行为作出的，若不对抽象行政行为进行审查，则无法对被诉具体行政行为的合法性进行审查。因此，法院应对涉案规划的合法性进行评析认定，或直接适用高层阶的法律规范，进而对被诉的征收行为依法作出维持、撤销或者变更的裁判。

    三、关于征收决定公告是否具有可诉性问题

    《条例》第十三条第一款规定，“ 市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。”

    笔者认为征收决定公告一般不具有可诉性，但若公告内容中对当事人的权利义务有处分的话，则可诉。因为，一般情形下，公告本质上是一种告之行为，是一种送达方式。并没有对征收人设定新的权利义务，不会对被征收人产生实质影响，不属于行政诉讼受案范围。况且，这些行为经过司法审查亦无实质意义，徒增混乱，浪费司法资源。至于公告可能产生的违法问题，完全可以通过征收决定、补偿决定的司法审查达到救济权利、监督行政的目的。

    四、对被征收房屋的调查登记结果是否可诉问题

    《条例》第二十四条第二款规定，“市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理，对违反城乡规划进行建设的，依法予以处理。市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”

    笔者认为被征收房屋的调查登记结果不可诉。房屋征收补偿行政管理过程存在一系列相互关联、彼此承接的行政行为，有些行政行为尚在行政程序的运作之中，未对被征收人的合法权益产生实际影响，司法权介入的时机还不成熟，对此类行为法院应不予审查。而对被征收房屋的调查登记行为便属于此类行为，对被征收房屋的调查登记行为并非单独具体的行政行为，未对被征收人产生实质影响。对于调查登记结果不服的，可通过评估的复核、鉴定等程序予以解决。

    被征收人对调查结果不服仅仅是对具体行政行为的合理性有异议，而不是对具体的行政征收的行为不服，不具备行政诉讼受理条件。对被征收房屋的调查登记结果不具有可诉性。

    五、在履行补偿协议过程中发生争议了，应提起行政诉讼还是民事诉讼

    《条例》第二十五条第二款规定，“补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。”

    根据第二十五条规定，与之前拆迁条例中签订补偿协议的是拆迁人不同，本条例中与被征收人签订补偿协议的是房屋征收部门，因此，补偿协议由原先的民事合同变为现在的行政合同。

    根据条例规定，补偿协议是房屋征收部门与被征收人之间就房屋征收与补偿等具体事宜所达成的协议。协议主体为房屋征收部门与被征收人，其中房屋征收部门为行政主体；协议内容为房屋征收与补偿的具体事宜，包括补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项。由于征收是一种公权力行为，征收与补偿的具体内容由此也具有了一定的公共性。因此，从主体、内容等方面分析，条例所规定的征收补偿协议应属于行政合同。

    根据条例规定，补偿协议签订后，一方当事人不履行补偿协议所却确定的义务，另一方有权向法院提起诉讼。在实践中，如果当事人因补偿协议发生争议，应适用特殊的诉讼程序救济，即行政诉讼，而不是普通的民事救济程序。

    六、搬迁补助和奖励办法是否可诉问题

    《条例》第十七条规定，“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。”

    笔者认为搬迁补助和奖励办法可诉。《条例》第17条规定，市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。补助和奖励并不是普惠的，而是有特定对象的。补助主要是针对因征收而导致生活困难的被征收人，由政府根据被征收人的生活困难程度及其工作能力而给予的一种补贴和帮助。而奖励则是为了鼓励被征收人配合政府征收工作而给予的一种物质上的激励。

    补助和奖励行为是直接涉及到被征收人权益增损的具体行政行为，对此不服的，被征收人应有权提起行政诉讼。此外，从行政行为的法律性质上讲，此处的补助和奖励分别属于行政给付与行政奖励。最高法院《关于规范行政案件案由的通知》已明确将行政奖励和行政给付列为行政案件的案由。