房屋征收存在的问题及对策探究

 一、房屋征收存在的问题

　（一）公共利益的界定泛化

　 国务院于 2011 年 1 月 21 日颁布的《征收条例》明确了征收必须以公共利益为前提，也就是说只有为了公共利益，政府才可以动用公权力强制取得私人财产。商业性的建设项目，开发商只能通过与所涉土地上的居民以平等协商的方式来购买房地产，政府不应介入。对征收必须以公共利益为前提这一点，我国的《宪法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》和《物权法》等相关的法律也有明确的规定。

　 《征收条例》第8条规定:“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：(一)国防和外交的需要；(二)由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；(三)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；(四)由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；(五)由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；(六)法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。”这是我国立法第一次对公共利益有了较为明确的规定，但是仍存在着很多不足。例如第五款关于危旧房的规定，危旧房改造是否必然属于公共利益，万不可一概而论。危房是指本身存在危险的房屋，对其进行改造可以防止房屋居住人遭受人身和财产损害，应当属于公共利益的范畴。对于旧房，第一，何为“旧房”没有明确年限标准。在实践中一些地方政府为了顺利征收房屋将刚建成不久的房子也界定为“旧房”，这不仅对房屋权利人造成了极大损害，而且也造成了巨大的经济浪费。第二，即使根据已确立的使用年限标准将房屋认定为旧房，对其征收也未必属于公共利益。一些房屋虽然使用较长时间但由于质量良好，根本不会对使用人人身或财产造成威胁，我们就不能武断地认为对其改造是为了公共利益。“旧城改造不是绝对的公共利益，也不是完全的商业利益。它具有公共利益成分，但不完全、不绝对；它虽具有商业利益特点，却可以实现一定的公共利益。旧城改造具有混合利益的特点， 因此，不可能完全通过行政征收的方式解决旧城改造问题。”

　　我国采取了概括与列举混合的立法模式来界定公共利益，避免单一模式的僵化。然而兜底性条款的概括界定为行政权力的自由裁量留下了弹性空间，难免会让社会公众质疑公共利益的界定过于宽泛，也会怀疑该条款会给政府公权力的滥用提供机会，容易带来征收的随意性和扩张性。

　 （二）房屋估价机构不中立

　　在房屋征收补偿程序中，房产评估是房屋征收补偿程序中极为重要的一环。被征收房地产的价格认定和评估的公正与否直接关系到房屋征收补偿是否公平合理。《征收条例》实施之前，评估机构的最终选择权属于拆迁人，而完全没有考虑到被拆迁人这一弱势群体在价格评估上的参与权，严重影响了评估的准确性。《征收条例》第20条规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”这样估价机构的选择权就交到了被征收人的手里，从而使被征收人能够按自己的意愿去选择自己信任的评估机构，提高了对评估结果的接受程度，使评估结果的准确度提高。

　 但是在房屋评估过程中，政府作为征收方，一方面是委托评估合同中事实上的委托人，是房屋评估中介机构工作报酬的直接支付者；另一方面，政府又是房屋评估机构市场行为的监督管理者，也就是说，征收人在这里充当的既是“客户”又是“长官”的角色。这样，不管法律上如何严格要求房屋评估机构中立，房屋评估机构都不可避免地会在具有争议的问题上作出有利于征收方的选择。因此，并不能从根本上保护被征收人的利益。

　 （三）补偿的范围狭窄，方式单一

　　第一，征收补偿范围可以说是房屋征收补偿制度的核心内容。它直接关系到补偿金额的多少，关系到被征收人搬迁以后能否维系正常的生活水平。因此，也是被征收人最为关注的焦点。目前，我国征收补偿的范围太窄，只补偿直接损失，对间接损失以及无形利益却不给予补偿。例如在我国目前的补偿范围中只补房不补地，然而被征收的房屋不仅是房屋的所有权，更为重要的是房屋所有权人所享有的建设用地使用权。而在房屋买卖中，这部分是包含的房屋价格里的，是由普通老百姓来承担的；还有被征收人应该享有的其他无形利益，诸如良好的邻里关系、便利成熟的休闲场所和高质量的教育、医疗、市场设施等物质和精神方面的因素都会因为征收这一行为发生损失，然而在我国现行的法律制度中，这些具有独立价值的无形利益并不在我国的房屋征收补偿范围之内，这是一种私权保护制度不健全的体现。如果不对被征收人这些损失进行补偿，则难以实现补偿的公平、公正。

　　第二，我国的房屋征收补偿采用两种方式：一种为货币补偿，一种为产权调换。

　　目前货币补偿是中国房屋征收补偿的主要方式，对于被征收人来说，拿到货币补偿款之后可以自行购买自己满意的房子。对于征收人来说省去了安置被征收人过渡用房的支出。这样看来，货币补偿不仅提高了效率而且节省了成本。但实践中，被征收人因房屋征收获得的补偿款很低，根本无法在原有地段购置房屋。在房屋征收补偿实践中，征收的补偿价值通常不包含土地使用权的价值，原居民本应获得的适当救济补偿和搬迁的无形损失比如因搬迁增加的生活成本、工作成本和学习成本的增加等。但目前的商品房价格除了土建成本以外，还包括土地出让金、对被征收人的补偿费、市政建设配套费以及开发商期望得到的利润。从两种价格的构成来看，补偿价格显然偏低，因而导致被征收人的利益严重受损，目前的货币补偿根本无法保障被征收人的居住权益。

　　产权调换就是征收人以自己建造或购买的的产权房为交换，用来对被征收人的损失进行补偿，并进行结算差价的行为，被征收人失去原房屋的产权，拥有调换之后的房屋产权，它作为对被征收人的一种补偿方式，就是以实物来补偿被征收人的损失，但是我们必须注意的是，由于被征收人支付的差价也是按照市场价格来结算，因此，有些征收人为了盈利，提供的安置房是较大户型的，由于被征收人经济状况的差别，有些被征收人并不能支付起产权调换后的差价。其次《征收条例》只是规定了提供产权调换所用的安置房，但是对安置房的标准并没有相关规定，有些征收人为了降低成本，选择区位环境差、配套设施不全的安置房，这些严重影响了被征收人的生活质量，甚至威胁到他们的生命财产安全。再次，有些被征收人的房屋比较小，被征收人无法支付高额的差价。

因此，这两种房屋征收的补偿显然不能够满足被征收人的需求以及保障其正常的生活状态，已经难以充分发挥应有的机能，呈现出滞后于时代的一面。

　 （四）征收程序缺乏公众参与

　　《征收条例》第十条规定:“市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。”第十一条规定:“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。”第十二条规定:“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。”由此可见，从征收程序的启动、征收补偿方案的部门论证到对被征收人意见的征集，全由政府单方面决定，被征收人只是提供意见者。被征收人是严格意义上的法律主体，并不是单纯的意见反映人，既然现实中听证都存在“走过场”的可能，那么反映意见能起到的作用就更加有限了。这些都使得征收程序缺乏公众参与，尽显威权色彩。

　 （五）司法不独立

　　德国法学家沃尔夫甘•许茨曾说过，“行政侵犯司法，特别是侵犯法官的独立，在任何时代都是一个问题。”建国以来，我国司法机关的领导体制虽几经变动，但基本上还是走行政区划的老路子，司法工作行政化现象极为明显，法院的人财物等都掌握在当地行政机关手里，不论是经费、编制、人员还是办公场所，都有赖于地方政府的支持。因此在我国现有的体制下，当法院的依法裁决与地方发展不一致时，行政机关就会不可避免地干扰到法院的正常审判工作，行政干预的强度和力度，将会大大影响法院对征收裁决的公平、公正、合理。在每一次强拆的背后，站着的其实都是地方政府的利益。为了让自己的拆迁意图得以实施，我们无法排除地方政府对司法部门施加压力的可能。这种压力或许是无形的，是不为外人所知的，但却是实实在在地存在的。一旦让不公的行政强拆披上司法的外衣，后果将更严重，影响将会更恶劣。

　　二、解决对策探究

　　首先要合理界定公共利益，如概括式定义可以参照德国的公共利益界定模式，即公共利益要以人民生存及人类尊严为最高价值，通过这种概括式立法模式可以将所有公共利益涵盖其中，具有相当的灵活性，列举式定义则可以参照日本的做法，同时可以设立一个排除性的法律条款，也就是明确排除哪一些事项不属于“公共利益”范围；第二，建立独立、中立、客观、公正的损害评估机制，完善损害评估机制建设，明确评估事项的委托人是征收人和被征收人共同委托，这样能够使评估机构能够公平进行评估工作；第三，我国的房屋征收补偿制度应该建立多样化的补偿方式，并且规定征收人与被征收人可以依照双方的意思表示约定其他的补偿方式。例如实物补偿、就业培训安排、支持从他经营等等。由于在征收过程中被征收人的有些损失是无法准确计算并获得充偿的。因此，要想让被征收人同意搬迁，就得保障他们日后的生活不会受到太大影响，仅仅给予货币补偿或者房屋产权置换是不行的，相关的配套制应该及时到位。例如加强对弱势群体的安置、社会保障制度的配套等等。第四，借鉴美国的征收制度保障对被征收人的参与权，如让公众参与到对土地征收可行性的谈判、对土地价值的评估等关键项目，参与过程中由相关专业技术人员提供服务；在司法程序介入公众参与，在评估员的选任上有分歧的，可由法官选任评估员等。最后，为确保征收公正，应充分发挥法院在房屋征收制度中作为中立的第三人的地位，完善审判活动独立制度，改变法院对地方财政的依赖，让司法不再受制于地方政府，让司法真正独立，使房屋征收补偿中的“官民”矛盾得到有效化解。

　　房屋征收直接关系到被征收人的生存和生活，直接关系到社会的和谐稳定和可持续发展以及公共利益的实现，直接关系到国家对私有财产权的尊重和保护，这就使如何建立和健全房屋征收制度显得更加重要，但目前的法律法规以及具体实施方面还存在这诸多的不完善和弊端。如果能够妥善的处理好房屋征收问题，不仅有利于被征收人自身的利益，而且对于政府来说也是一个提升公信力以及自身信誉的好事。本文针对我国目前房屋征收中存在的问题，并借鉴外国的征收制度，提出了几点建议，但这只是笔者的一些拙见。要做到公正充分保障被征收人的合法权益，实现和谐征收，还有许多工作需要做，需要相关人士的共同努力，形成推动法治社会建设的强大力量。笔者相信，随着民主法治建设的不断推进，法律的不断完善，和谐征收指日可待。