责令交地复议应把握的几个问题

“责令交出土地”这一行政决定源于《土地管理法实施条例》第四十五条。根据该条规定，违反土地管理法律法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。近年来，被征地农民不服国土资源部门责令交地决定而提起的复议案件，有不断增多的趋势。因此，本文以上海市部分真实案例为基础，对责令交地决定行政复议案件的审查要素进行分析，并对实践中的疑难问题加以探讨。

责令交地决定的背景

虽然《土地管理法实施条例》第四十五条已对“责令交出土地”作出了规定，但2011年前上海市针对征地房屋补偿安置中的争议处理，采用的是城市房屋拆迁制度中的行政裁决和强迁方式，未作出过责令交地的行政行为。 

2011年，随着《国有土地上房屋征收和补偿条例》的出台，上海市颁布了《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》和《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》（以下简称《暂行规定》），明确将国有土地与集体土地上房屋征收补偿活动区分开来。《暂行规定》对征地补偿主体和实施部门、房屋补偿程序以及征地房屋补偿争议的处理方式作了较大的修订与完善，将征地房屋补偿工作纳入统一征地补偿安置工作，改变了由建设单位充当拆迁人实施拆迁的操作模式。 

《暂行规定》实施后，各区（县）按照新的要求开展本区域内的集体土地征收补偿工作。经“两公告一登记”程序，从2012年下半年开始，逐渐出现了因达不成房屋补偿协议且协调无效后，区（县）规土局作出责令交地决定的情况，因此而提起的行政复议也随之而来。

重点审查的内容

被补偿人的合法权益是否得到尊重和落实，补偿安置程序执行是否规范到位，是行政复议需要重点审查的内容。主要有以下几个方面： 

被申请人作出责令交地决定是否有职权依据。根据《土地管理法实施条例》第四十五条，作出责令交出土地相关行政决定的行政主体是“县级以上人民政府土地行政主管部门”,主要是指县、市、省国土资源局。《暂行规定》第二十六条也明确了作出责令交地决定的主体为区（县）土地管理部门。实践中，部分地方以国土资源所、城市管理局、综合执法局、规划部门、城建部门、甚至以某某拆迁指挥部等临时机构、房地产开发公司的名义作出“责令交出土地”决定，存在行政主体不适格的问题，决定当然也应归于无效。 

被申请人作出责令交地决定的认定事实是否清楚。这里的“事实”，主要指实体而言，包括是否有批准文件，如经有权机关依法批准的征收土地方案和征地房屋补偿方案；征地房屋补偿方案是否依法、合理地确定了房屋的补偿方式和金额计算方法；估价机构和估价报告是否合法有效；对被补偿人宅基地上房屋面积和人口认定与相关具体补偿方案是否符合规定等。 

被申请人作出责令交地决定前的相关工作程序是否规范。《上海市征地房屋补偿争议协调和处理试行办法》（以下简称《试行办法》）作为《暂行规定》的配套文件，明确了争议解决机制的总体流程。具体来说，在规定的签约期限届满后双方达不成补偿安置协议的，区（县）征地事务机构可以提出具体补偿方案，并给予被补偿人不少于10日的答复期限。答复期限届满，经协调未能达成一致，或者被补偿人经两次通知不出席协调会的，由区（县）征地事务机构按照具体补偿方案实施补偿。若被补偿人依法得到补偿或者无正当理由拒绝接受补偿，且拒不搬迁和交出土地的，区（县）土地管理部门可以责令被补偿人限期交出土地。 

被申请人作出责令交地决定适用法律是否正确。主要审查是否正确适用了有关法律、法规或行政规范性文件，是否存在因引用了不当条款使责令交地决定书丧失合法性基础的情况。

常见的疑难问题

关于补偿面积的认定。《暂行规定》第十二条规定，征地房屋补偿应当以合法有效的宅基地使用证、房地产权证或者建房批准文件计户，按户进行补偿。房屋的用途和建筑面积，以宅基地使用证、房地产权证或者建房批准文件的记载为准。 

浦东新区曹路镇努力村一申请人甲某，在复议时提出，自己有两处个人建房，而责令交出土地决定书将其认定为一处，且该房屋已经司法分割，区规土局作出决定前没有通知相关权利人，程序违法。经查，依据甲某的宅基地申请表、宅基地审核表、建房用地申请表和建房用地许可证等文书和镇政府提供的情况说明，甲某房屋有证建筑面积为352平方米，未达建房标准建筑面积为0平方米。据此，对甲某补偿的核定房屋面积为352平方米，已包含两处房屋。同时，因为上述文件载明持有人为甲某，虽然该房屋已被生效的民事调解书进行了分割，但不影响甲某之户作为一个整体成为征收补偿对象。至于甲某之户得到补偿后如何依据有关司法文书再行处分，属该户内部民事法律关系的自我调整，不属于征地房屋补偿所应考量的事项。 

关于“已征未拆”地块的房屋补偿标准。所谓“已征未拆”地块，是指该地块之前已经办理了集体土地征收手续，但尚未对其上房屋实施补偿。根据《暂行规定》第二十八条，本规定施行前已办理征收集体土地手续，并已补偿、办完被征地人员社会保障手续，但在《暂行规定》施行后才实施房屋补偿的，区（县）征地事务机构应当编制征地房屋补偿方案，由区（县）土地管理部门履行公告、听取意见等程序后，报区（县）政府批准后实施。 

某地块位于徐汇区高家浜，于2002年经上海市政府发文决定征收，土地性质转变为国有。申请人乙某认为其房屋应适用国有土地补偿标准。经查，当时国家对集体经济组织进行了土地、青苗和集体资产的补偿，并为被征地集体经济组织成员提供了相应的社会保障，但一直未补偿该集体土地上的房屋。乙某1993年2月向当地农村村民购买房屋时，该地块并未被国家征收。对于这种“已征未拆”地块，应当适用《暂行规定》，以征收集体土地房屋的标准编制补偿方案并报批实施，而不应以国有土地上房屋征收的标准实施补偿。 

另外，鉴于《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（以下简称《若干规定》）第十二条的规定，征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持。实践中，如被补偿人有意愿参照国有土地标准进行补偿的，行政机关可以提供两套方案供其比选。 

关于集体经济组织成员身份的认定问题。所谓农村村民，是指具有上海市常住户口的农村集体经济组织成员。在一起行政复议中，申请人丙某虽于1993年向当地村民购买了现有房屋，但其本身非集体经济组织成员，购房后也未取得集体经济组织成员的身份，其身份属性与当地原村民有本质不同，因此补偿的标准也有所区分，前者仅“数砖头”，后者则实行“数砖头”与“数人头”相结合。 

关于港澳居民和外籍人士的送达问题。实践中，行政机关作出行政行为后如何送达，基本是参照《民事诉讼法》的有关规定。但在征地房屋补偿中，如完全参照《民事诉讼法》中60日的公告送达期限，则会影响征地项目的整体推进。故《试行办法》中关于公告送达的期限，明确规定了针对责令交出土地决定书采用公告送达的，自公告之日起满30日视为送达，其他文书采用公告送达的，满5日视为送达。对于少数港澳或外籍人士的公告送达期限，实践中仍然参照《最高人民法院关于涉港澳民商事案件司法文书送达问题若干规定》有关规定，公告送达期限须满3个月。

完善复议程序的建议

结合责令交地行政复议实践，可以考虑从以下两方面对行政复议机制加以改进： 

完善复议审查程序，构建多元化调查方式。责令交地等行政复议案件多数案情复杂，专业性较强，也是申请人委托代理律师比例较高的复议案件类型，仅靠书面审查有时难以查清案情，作出准确、适当的裁决。因此，应当改革行政复议审查方式，从“书面审查为主”中摆脱出来，突出复议审查的公开性和辩论性。可以借鉴法院的司法程序，举行公开审理和听证，通过双方质辩的方式办案。目前，市规划国土资源局在办理责令交地等头绪繁杂、矛盾突出的行政复议案件时，已经尝试采用听证调查和实地勘察等方式，收到良好成效。但是由于听证的调查方式没有得到法律的确认，难以形成制度被广泛使用。建议规定凡是疑难、复杂的案件，影响重大的案件，涉及适用依据有较大分歧的案件，应当举行听证会；同时对听证程序、听证记录的法律效力等问题作出具体规定。 

完善对行政规范性文件的复议审查制度。复议机关如对规范性文件无权处理，则需转送，转送期间中止对具体行政行为的审查。理论上来说，按照行政复议有关时限规定，在不延长审理期限的情况下，从受理到最终作出复议决定需要经过“对具体行政行为审查（60日）+转送（7工作日）+有权机关对抽象行政行为审查（60日）”的期间，即申请人需要等待4个多月方可拿到行政规范性文件审查处理决定和行政复议决定书。随着责令交地行政复议案件的增多，建议可以考虑采取“一次审查原则”，即针对同一规范性文件，仅在首次有申请人提出申请时，由有权行政机关进行实质审查，之后遇同样申请则可直接援用首次审查决定，以达到提高行政效率的目的。 

（作者单位：上海市规划和国土资源管理局）