国有房屋征收与补偿诉讼类型与司法实务的调查研究

2011年，国务院颁布《国有土地上房屋征收与补偿条例》，法院作为司法机关在被新《条例》赋予了更为重要的历史使命后，面对既存在法律问题，又有拆迁深刻的社会根源情况下，如何定位法院在拆迁中的功能，以更好的化解拆迁矛盾成为需要思考的重要课题。润州区作为镇江市拆迁征收的重要区域，随着新条的颁布实施，各类征收矛盾纠纷大量上升，特别是在行政诉讼领域尤为明显。为了更好地审理相关案件，有效化解征收拆迁矛盾纠纷，保护相对人的合法权益，润州法院组成课题组，对国有房屋征收与补偿诉讼类型与司法实务进行了调查研究。本次调研共走访政府部门5家、拆迁事务所和负责征收拆迁的投资公司3家、被征收拆迁户20家，发放相关问卷200份，收回170份，访谈办案法官6人，发放调查问卷50份，收回50份，查阅相关卷宗27份，参考网络案例8份。

一、现有征收拆迁讼概况及审理中存在的问题

2012年润州法院审理拆迁案件16件，其中拆迁协议纠纷11件，行政纠纷5件，2013年1至8月份，受理拆迁案件27件，其中拆迁协议纠纷10件，行政纠纷13件，财产赔偿纠纷4件。该类诉讼呈现以下特点。

一是被告主体广泛。涉及市、区、乡镇三级政府，发改委、建设局、拆迁办、公安局等众多政府部门，以及征收服务中心、从事拆迁工作的投资公司等。

二是原告数量大且多为集体诉讼。2013年润州法院受理的13件行政诉讼中，原告共计85人，平均每起案件原告6.5人，其中一起案件原告最多为17人。

三是诉讼请求多样。包括建设局拆迁行政裁决的行政职权依据为地方政府文件，非法律、法规授权，不具备行政裁决的主体资格，认定事实错误、程序违法。政府、拆迁办拆迁安置公告、通知书，上下级政府之间、政府与政府部门之间关于拆迁安置的内部来往公文，发改委关于城区改造项目的立项、批准的审查决定、批复，政府部门关于被拆迁人信访的答复等，认为上述各项公告、批复、公文等规范性文件违反法律的规定，不符合法定程序，要求确认违法或撤销。地方拆迁管理办法等规范性文件与物权法、土地管理法等上位法冲突，不能作为执法依据，应当适用国有土地房屋征收的适用集体土地房屋拆迁等。被征收人认为存在暴力拆迁公安局出警后行政不作为，以及行政机关违法行使职权或者不履行法定义务导致原告人身、财产损失，要求行政机关履行法定义务并赔偿损失。

四是抱团诉讼，采取一定的诉讼策略干扰正常诉讼秩序。在同一拆迁项目中，不同的原告不仅有相同的诉讼请求、事实理由，且在案件审理中，对法院通知个别谈话、领取法律文书等事项，都相约统一行动，还通知其圈内相对固定的人员一起旁听庭审，抱团的特点明显。不同案件的原告互通信息，聘请同一外地律师，参加其他案件的旁听，交流诉讼、信访经验，互壮诉讼、信访声势，增大了案件协调难度和信访、维稳压力。部分被征收人针对征收过程的环节，先后提出诉讼，其中提出行政诉讼最多的数名被征收人，从征收公告发布到签订征收补偿协议，每人分别提起 4 次诉讼。

五是被征收人多采取其他救济方式对案件审理施加压力。在诉讼中，被征收人多采取越级信访、群体到法院反映问题，网络发帖等多种方式对案件审理施加压力。极端个别的案例，被征收人群体参加庭审旁听，聚众哄闹法庭，甚至出言威胁主审法官。

由于上述情况的存在，该类案件在立案、审理过程中存在一定的困难。

一是立案过程中产生大量矛盾纠纷。根据向润州法院起诉的情况，部分被征收人以向法院起诉作为争取征收利益或者拖延征收进程的手段，一些诉讼不属于法院受理范围，如行政机关内部公文往来，对征收信访情况的处理，一些诉讼请求是否属于诉讼范围存在较大争议，如针对各种公告的发布，其中不对被征收人产生具体实际的影响。一些案件一旦被裁定不予受理，被征收人往往上诉、上访或者在网络上散布一些法院不公正的言论。

二是案件审判效率低下。润州法院受理征收拆迁案件分为两类，一类是起诉行政机关的由该院行政庭作为行政案件审理。一类是补偿协议和赔偿损失案件，补偿协议案件分为两种，一类是《条例》生效前以其他主体为拆迁人为被告，一类是《条例》生效后，以政府征收部门和征收实施单位为被告。这两类案件都是适用民事诉讼程序，分别由该院的民一庭、南徐法庭、金山湖法庭分别审理。这两类案件相关，起诉要求行政机关履行法定职责、行政机关赔偿损失、撤销相关具体行政行为等关联案件，部分案件为同一原告，有行政庭按照行政诉讼程序进行审理。关联案件由不同的审判庭按照不同的程序进行审理，不仅增加了当事人的诉累，也增加了法院工作量，不利于查清事实和纠纷的解决。

三是案件处理困难。进入司法程序的涉及房屋征收与补偿案件都是社会矛盾较大、较易激化的案件，在房屋征收与补偿法律关系中，征收部门、其他行政机关、征收实施单位、被征收人三方行政、民事、法律关系纵横交叉，被征收人的财产权益保护及地方经济发展存在一定合理依赖和相互博弈。另一方面，也有一部分被征收人缺少法制意识，对城市建设工作产生偏见，过分强调个人利益和困难，置政策与法律不顾，不按法律程序进行维权活动，采取过激行为，征收与补偿案件的对抗性增大。由于涉及政府整体规划和地方经济发展，法院处理起来比较困难，润州法院处理的大部分补偿协议案件，主要通过基本上通过协调，在拆迁部门与被征收人之间重新达成一定的协议，换取原告撤诉，在某种程度上担当了征收人的角色，不利于通过法律规则规范拆迁行为，树立司法权威。

二、征收拆迁类案件处理思路

1、依法准确界定受案范围，把好立案关口。但法院房屋征收与补偿行政诉讼案件的立案与受同时理面临诸多新情况、新问题。立案受理工作既强化对行政征收的司法监督、实现对被征收人合法权益的全面保护，又切实保障合法征收的行政效能、推进公共利益的实现；既充分保障被征收人及利害关系人正当行使诉权，防止发生有案不收、不立不裁等现象，又有效防止因受理不慎、受理不当而造成矛盾扩大化和纠纷复杂化；既引导被征收人运用合法、理性的途径依法维权，又促进人民法院有限的司法资源得到高效、合理的利用。因此，必须依法准确界定受案范围，把好立案关口。

2、加强沟通协调，提高审判效率。针对征收拆迁类案件分散在不同的审判庭审理重复开庭、审查导，致效率低下的问题，可以借鉴知识产权三审合一的做法，设立征收拆迁合议庭，负责设计征收拆迁案件的审理，包括征收拆迁补偿协议案件的审理，以提高案件审判效率和质量。针对该类案件在全市不同的法院情况，建立案件立案查询平台，查询对同一原告或者被告是否有关联诉讼，对于关联案件可以通过指定管辖归并到一个法院审理，有利于案件的解决。在该类案件集中地法院建立审判例会机制，加强业务指导，统一执法尺度，严守法律底线，确保办成铁案，达到裁判一案、影响一片的目的。

3、征收拆迁类案件统一纳入行政程序，加强被征收人利益保护。民事诉讼程序双方当事人地位平等，证据规则为谁主张谁举证，被征收人在征收过程中处于从属地位，一般都是按照征收部门制定的补偿方案签订协议，并且很难有证据证明自己的权益受到侵犯，补偿协议如果采用民事诉讼程序不利于被征收人利益的保护。行政机关作为补偿协议的一方，处于主导地位，对补偿协议的合法性、合理性与公平性负有证明责任。把补偿协议纳入行政诉讼程序，加大行政机关的举证责任，有利于保护被征收人的合法权益，规范征收行为。因此补偿协议案件应当纳入行政诉讼程序，以民事程序作为补充进行审理。

4、理性对待调解，妥善平衡各方利益。房屋征收行政案件中，由于行政诉讼的性质，决定了法院的裁判的主要结果是维持或是撤销。不管法院如何判决，征收拆迁的争议均未得到解决。对此，法院应当理性地运用调解手段，争取在征收部门与被征收人之间达成协议，化解纠纷争议。实践中要防止两种倾向，一是无原则的和稀泥，向被征收人施加压力，损害被征收人的利益，更要防止惧怕被征收人闹事、信访，以大幅度超出补偿方案的补偿进行调解，损害国家利益，必须在补偿方案的基础上，适当照顾被征收人利益制定调解方案。二是在当前强调法治和依法判决的情况下，单纯考虑法律法规的规定，弃调解不用。

5、多角度考量，适度把握裁判结果。法院作为法律适用国家机关和地方国家机构组成部门，负有公正司法和推动地方发展的双重义务，同时保护被征收人的合法利益也是法院不可推卸的责任。由于法律法规的不健全，或者地方征收拆迁规则和法律法规的冲突，在征收拆迁中，某些征收行为没有法律法规的依据或者矛盾是不争的事实，征收拆迁与被征收人的利益之间一定的冲突也是不可避免。因此，法院在审理相关案件中，应当妥善公正司法与征收拆迁违法违规的关系，平衡政府利益与被征收人利益，推动征收拆迁合法有序发展。在不能调解，必须裁定或者判决的情况下，应当考虑不同的实际情形作出不同的判决。法院是首先司法机关，公正适用法律是首要任务，如果征收拆迁在实体上违法了法律法规的规定，或者缺少重要程序环节，严重损害被征收人利益，应当认定行政行为违法或给予撤销。如果仅仅是程序瑕疵，应当对被诉行政行为给予维持。在政府与被征收人的利益冲突中，如果损害被征收人的根本利益，应当应当认定行政行为违法或给予撤销，如果双方利益可以协调，应当维持被诉行政行为，通过其他渠道对双方利益进行平衡。

6、充分发挥司法建议的作用。针对案件中反映出征收拆迁中不规范现象和法律问题，及时进行分析，提出完善建议，向征收部门及时发出司法建议，推动征收拆迁工作合法、规范、有序开展。

三、征收拆迁类案件的立案审查

1、受案范围的审查

《征收条例》颁布后，征收与补偿程序的规定流程更为简洁、法律关系更为清晰、行政主体的法律地位和法定职责更为明确。条文中还明确规定了一些属于行政诉讼受案范围的行政行为，如征收决定和补偿决定。此外，房屋征收过程中的其他一些行政行为也明显属于行政诉讼受案范围，如采取暴力、威胁或者中断供水、供热、供电和道路通行等方式迫使被征收人搬迁的行政事实行为；与征收与补偿相关的政府信息不予公开行为；对房地产价格评估机构、房地产估价师所作的行政处罚行为等。总体来看，征收过程中大多数具体行政行为都可以纳入到行政诉讼的范围。

但在实践中，由于大量被征收人有滥用诉权的倾向，把本来不属于受案范围的征收行为向法院起诉，因此应当明确排除的范围。

一是排除征收决定的前置行政行为。征收决定作出前，政府作出的一系列规划、论证等，主要包括《条例》第九条规定的各类规划和计划等，这种前置行为对被征收人的权利义务并不产生实际影响，不具有可诉性，并且具有行政管理的专业性特点，法院对这些问题的把握并不比行政机关更有优势，且这些行为多是经过众多政策考量、公众参与与并有技术标准和规范验证和支撑的，法院不宜对其进行全面审查。《条例》第九条第二款规定的市、县级国民经济和社会发展年度规划，这种规划是要经过市、县级人民代表大会审查和批准的，从而使其有了权力机关的意志，故法院也不宜对其审查。

二是排除公告类行政行为。征收过程中公告行为更多地表现为一种送达方式，并未对被征收人设定新的权利义务，不会对被征收人产生实际影响，应不属于行政诉讼的受案范围。以征收决定公告和补偿决定公告为例，是从行为性质看，征收决定公告和补偿决定公告本身并不是独立的行政行为，而是作出征收决定和补偿决定行政行为的附加行为。从法律效力看，由于补偿决定的对象是被征收人个体，补偿决定送达给被征收人即已生效，是否公告并不影响补偿决定的法律效力。从法律后果看，公告并未设定被征收人新的权利义务，对被征收人权利、义务产生影响的是房屋征收决定和补偿决定，而非公告。

三是排除行政机关内部事务以及行政最终决定事务。如对于拟定征收补偿方案、方案论证、社会稳定风险评估、作出征收决定、征收评估、申请复核评估及鉴定，属于行政机关法定权限，建立房屋征收补偿专项档案属于行政机关内部行为，不属于法院受案范围。

2、主体审查与被告的确定

在房屋征收过程中，由于参与主体众多，因此对于被告是否适格应当进行必要的审查。针对征收过程不同的环节，应当按照《条例》以该环节的承担主体作为被告，为了查清事实，应当以参与该环节的其他相关主体为共同被告或者第三人。在征收过程中，参与环节最多的为房屋征收实施单位、政府征收部门、市县政府三个主体，这个三个主体承担了征收过程中的大部分工作，几乎参与了征收的所有环节，行使征收的主要权力的行使者，是房屋征收诉讼中的主要被告。

需要指出的是，在房屋征收过程中，虽然政府作为征收主体，但是由于政府职能定位和工作性质，政府在其中的工作主要是履行作出征收决定、审查批准征收补偿方案、补偿决定等重要环节的审查批准工作，但是相应的具体工作一般由房屋征收部门进行实施，因此在以市县政府为被告的诉讼中，一般应当追加房屋征收部门作为共同被告。但是如果是单纯的市县政府的行政行为，如上级政府未尽到监督职责的诉讼，不能列征收部门为共同被告，但可以列为第三人。

按照征收条例第5条的规定，具体的征收拆迁工作由房屋征收部门委托房屋征收实施单位进行，接受委托的单位一般为政府机构下属的事业单位或者公益性企业，具体为从事征收征收服务中心，以及相关投资公司、拆迁事务所等，实施单位是在《条例》的授权下，根据征收部门的委托进行的具体行政行为，可以作为行政诉讼的被告，因此以征收部门为被告的诉讼应当列实施单位为共同被告，但是单纯的征收部门的行政行为，如表1中委托房屋征收实施单位环节，不能列实施单位为共同被告。

根据条例第5条，征收部门对实施单位的行为后果承担法律责任，以实施单位为被告的诉讼，必须同时列征收部门为共同被告。

四、补偿协议与补偿决定案件的审查

在征收拆迁类案件中，数量最多、最为重要，对被征收人产生重要影响的是征收补偿协议和补偿决定，因此法院应特别注意对这两种案件的审查。

1.主体审查。根据《条例》，签订补偿协议的主体是房屋征收部门，作出补偿决定的主体是作出征收决定的市、县人民政府。实践中存在多种可能，签订补偿协议的不是征收部门而是房屋征收实施单位；作出补偿决定的主体不是作出征收决定的市、县人民政，而是房屋征收部门或房屋征收实施单位。上述情况，应当认定补偿协议无效、补偿决定违法。

2、程序审查。无论是补偿协议还是补偿决定都是以房屋价值评估为前提，当事人对房屋评估过程存在异议并且理由正当，应当中止案件审理，由当事人重新申请评估或鉴定。对补偿协议的审查侧重协议签订过程中是否存在欺骗、胁迫以及其他当事人意思不自由或者违法法律法规的情形存在。对补偿决定重点审查是否在协议期限内，是否严格按照补偿方案，报请批准手续是否完备。

3、法律适用审查。补偿协议签订的依据是《条例》依据各省市实施办法，而不是《合同法》，但《合同法》规定的强制要件仍然适用，协议的签订必须以《条例》规定的征收程序为前提，缺乏签订协议前期的程序要见以及违反《合同法》禁止性规定应当认定协议无效。补偿决定同样以前期征收程序为前提，同时符合《条例》第二十六条的规定。

4、内容审查

（1）补偿方式的审查

征收部门和市、县级人民政府有告知被征收人选择补偿方式的义务，告知的内容应当符合征收法律规范的规定。补偿协议本身是双方合意的选择，不存在补偿方式选择的问题。但是在补偿决定中，应当有告知和被征收人选择补偿方式的书面证明，当事人拒不选择的，市县政府应当对被征收人的基本情况进行调查，选择对被征收人有利的补偿方式，应当有书面的工作记载。

（2）货币补偿的审查

《条例》规定被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。对于选择货币补偿的应当从以下方面审查：一是是否有证据证明被征收人选择货币补偿或者有证据证明被征收人在合理的期限内拒不选择补偿方式；二是补偿金额是否按照等价原则确定；三是补偿金额是否低于征收决定公告发布时类似房地产市场价格；四是因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿费用是否合理；五是应征收房屋造成的停产停业损失的补偿费用是否合理；六是补偿款项是否在房屋拆除前的合理期限给付；七是搬迁期限是否超过合理的期限；七是搬迁期限是否超过合理的期限；八是法律、法规、规章规定的其他事项。

（3）产权调换补偿审查

对于选择产权调换的应当从以下方面审查：一是产权调换房屋与被征收房屋价值是否相当；二是被征收房屋和产权调换房屋是否采用同一种方法、同一估价时点、由同一评估机构进行了评估；三是产权调换房屋的具体位置是否确定；四是产权调换房屋不是现房的，搬迁过渡方式或者过渡期限是否合理；五是产权调换房屋和被征收房屋的差价是否依据合法的评估价格进行结算；六是因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿费用是否合理；七是应征收房屋造成的停产停业损失的补偿费用是否合理；八是因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择原地房屋产权调换的，是否提供原地或者就近地段的房屋；九是搬迁期限是否合理；十是法律、法规、规章规定的其他事项。

（4）所有权人不明确房屋征收补偿决定的审查

所有权不明确的房屋既包括了所有权有纠纷的房屋，也包含了如所有权人下落不明等所有权并未发生纠纷的情况。它是指无产权关系证明、产权人下落不明、暂时无法考证产权的合法所有人或因产权关系正在诉讼、因继承发生纠纷的房屋。对于市、县级人民政府作出的所有权人不明确的房屋补偿决定，人民法院应当审查：是否符合经批准的征收补偿方案；是否经过房地产评估；是否对被征收的房屋作了必要的勘察记录；是否将所做的调查资料予以了证据保全等方面进行审查。

（5）区别审查

无论是补偿协议还是补偿决定，都必须包括《条例》规定的补偿协议所规定的内容，在审查时应当有所区别。虽然《条例》对补偿协议的签订主体、方式、内容都做了一定的规定，但补偿协议仍然带有一定的合同性质，在法定的框架下体现了一定程度的协议双方的合意，因此对于补偿协议的审查应当相对宽松。除非违反《条例》和法律的禁止性规定，或者存在胁迫、欺骗一方意思表示不真实的情况，一般要尊重协议双方的意思表示，不宜认定协议无效。补偿决定是在双方无法达成一致的情况下，行政机关单方面做出的决定，应当按照《条例》严格进行审查。