农村土地案件常见疑难问题解答

  发布时间：2015-06-13 15:30:13 点击数：

                              ————王卫洲，万典律师事务所律师

  1、对国务院批准批准征收土地决定如何采取法律救济措施

《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政诉讼法》规定了对于地方人民政府和国务院组成部门和直属机构作出的行政行为可以申请行政复议或提出行政诉讼，但对对经国务院批准的行为申请行政复议或提出提出行政诉讼并没有法律依据，那么如地方政府在征地报批过程中存在程序违法或错误但经国务院批准的征地行为不服是能否采取法律救济途径？

笔者认为，因为国务院批准的土地征收，一般是由国土资源部对外发布审批文件并由国土资源部署名和盖章，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》规定“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”故对于经国务院批准的并由国土资源部署名盖章的征收土地决定，可以以国土资源部为被告向人民法院提出行政诉讼；至于行政复议，因《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人”，故以国土资源部为被申请人申请行政复议不符合规定，以国务院为被申请人申请行政复议没有法律依据。

2、对征地补偿安置方案不服是否可以申请行政复议或提出行政诉讼？

《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定：对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。

依法被征地农民具有申请征地补偿标准协调和裁决的权利，但是在实践中申请征地补偿协调、裁决的时候，往往很难实施，行政机关认为对征地补偿标准不服即使对《征地补偿安置方案》不服，应当根据《行政复议法》《行政诉讼法》撤销《征地补偿安置方案》，而复议机关和人民法院则认为应当由政府协调和裁决，裁决之后再提起行政复议或行政诉讼，导致被征地农民申请协调、裁决时陷入两难。

为切实解决被征地农民征地补偿协调和裁决程序保障的问题，国务院法制办公室为保障征地补偿安置争议问题出台了《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置行政复议工作的通知》规定“被征地农民、集体经济组织对市县人民政府所批准的征地补偿安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级人民政府提出申请。”“有关地方人民政府应当采取有效积极措施，积极受理、依法审理，公正裁决征地补偿安置争议的行政复议案件，及时化解行政争议，切实维护社会和谐稳定”。

国务院法制办公室的规定，使征地补偿安置争议的解决具有可操作性，具有程序性的保障。根据该文件，对征地补偿安置争议不服，应当将其作为一个行政复议案件向批准征地补偿安置方案的上一级机关申请行政复议，由上一级机关在行政复议中予以裁决。结合《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。

3、国有农场被收回应当如何补偿农场职工？

应当参照同地区征收集体土地对被征地农民的补偿安置标准予以处理，关于这一问题《国土资源部、农业部关于加强国有农场土地使用管理的意见》三规范国有农场土地使用权收回行为：因国家经济建设或地方公益性建设需要收回国有农场农用地的，需依法办理农用地转用审批手续，并参照征收农民集体土地的补偿标准进行补偿；需要收回国有农场建设用地的，参照征收农民集体建设用地的补偿标准进行补偿，保障农场职工的长远生计。

4、国有农场土地被收回所得征地补偿款如何分配？

  应当参照集体土地征收所确定的原则予以分配，其中土地补偿费主要用于农场职工，安置补助费用于需要安置的职工，青苗、地上附着物补偿归所有权人。关于该问题《国土资源部办公厅、农业部办公厅关于收回国有农场农用地有关补偿问题的复函国土资厅函》（〔２００９〕８５０号）明确解释：“......依据《土地管理法》及《土地管理法实施条例》有关规定，征收农村集体土地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费、青苗和地上附着物补偿费；其中，土地补偿费给土地所有者即农村集体经济组织所有，安置补助费用于安置被征地农民，地上附着物和青苗补偿费归其所有者所有。    

收回国有农场农用地也应按照上述原则进行补偿，即将收回国有农场农用地的补偿分为土地补偿费、安置补助费、青苗和地上附着物补偿费，具体的补偿费用标准由地方自行规定，但应保持失地的国有农场职工原有生活水平不降低。其中，国有农场土地归国家所有，但国有农场享有土地的长期使用权，土地补偿费应当给予国有农场。长期承包国有农场农用地并将其作为生产生活主要来源的农业职工，失地后自谋职业并与农场解除劳动关系的，安置补助费给予个人；但由国有农场重新安排就业岗位的，安置补助费给予国有农场。对于地上附着物和青苗补偿费，按照“谁投入、谁获得”的原则给予补偿。”

5、集体建设用地可以流转吗？

近年来我国很多地方出了集体建设用地的转让、出租等行为，加之国务院《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”之后，不少省市制定了集体建设用地流转相关办法，很多业内人士也认为集体建设用地是可以进行流转的。

笔者认为集体建设用地在一般情形下不可以的，但也并不是绝对的不会实现流转，在特殊的条件下可以进行流转。

我国《土地管理法》规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；”因为集体的农用地和未利用用地不符合规划不能改变用途作为建设用地的，所以也该条法律实际上是规定集体建设用地不得使用权不得出让、转让或出租用于非农建设，若未经合法征用程序，私自流转实际上与“以租代征”的性质是一样的，都属于非法占地。

但是集体建设用地也并不是绝对的不可以流转，乡镇村企业破产、兼并的土地使用权转移，实际上是土地使用权的转让行为；此外集体的厂房及农民的房屋被抵押时其所附属的建设用地应一并作为抵押，当抵押权实现时则建设用地使用权实际上发生了转移；乡镇村以集体建设用地折价投资入股设立企业，在某种程度上也应当认为集体建设用地使用权发生了流转，因为其使用者已经不单纯的属于农村集体。以上三种形式的集体建设用地流转，法律是允许的；另外在部分已经制定集体建设用地流转相关规定的区域内（如广东）在符合地方法规或政府规章的前提下也可以流转。

6、妇女出嫁、离婚未迁户口、迁出户口大学生、迁到城镇的村民，是否还享受征地补偿？

关于上列人员的能否获得征地补偿，我国《土地管理法》及相关法律和国土资源部的命令都未作明确规定，所以在部分地区征收土地时对于上述人员并未做补偿，这种做法是错误的。

按照《农村土地承包法》的规定，妇女离婚后嫁到其它村庄的，若在该村没有分的承包土地的则在原村庄的承包经营权仍然享有。对于户口到城市的村民，若其不属于全家都迁到地级城市市区的，则其对原村庄承包土地仍然享有承包经营权。

既然享有承包经营权，国家征收土地的时候致使其承包经营权丧失，对其造成了损失，当然要进行补偿的，所以只要符合法律规定的条件享有承包经营权，则其仍然具有获得补偿的权利。即出嫁女、离婚后嫁到别村的妇女只要其在新的村没有分的承包土地的则仍然享有征地补偿；迁出户口的学生和迁到城镇的居民若不属于全家都迁到地级城市市区的也享有获得征地补偿的权利。

7、可以以城中村改造、村改居等形式从事房地产开发吗？

近年来很多地方集体土地拆迁重建是由房产开发商来操作的，名为村改居、城中村改造，实际上是房地产开发，这样的行为是否合法?

不合法，按照《中华人民共和国城市房地产管理法》《中华人民共和国土地管理法》的规定，任何单位建设使用土地的必须使用国有土地，房地产开发应当在国有土地上进行。城中村改造、村改居属于对农民集体土地上的建筑物进行重建，集体土地上只允许建造本集体经济组织成员的住宅、公共设施、公益事业、本集体经济组织的自办企业；开发商不得以城中村改造、村改居的形式在集体土地上进行房地产开发。

 8、集体土地使用权是否可以继承？

在承包期限内，应当可以继承，《中华人民共和国农村土地承包法》虽然没有明确规定耕地的承包经营权可以继承，但规定了对林地的承包，林地承包人去世的，可以有继承人在承包期限内继续承包，而且对于通过招标等方式获取的承包经营权，可以承包期限内继承。笔者认为因耕地承包经营权与林地以及招标方式取得的承包经营权性质相同，故应该可以承包经营期限内继承，而且在实践中，我国农村的土地承包经营权继承问题是得到普遍认可的。

  关于集体建设用地使用权，即宅基地使用权的问题，笔者认为宅基地是属于全村农民集体的土地，取得宅基地权利人只是取得了土地使用权，宅基地使用权的取得须具有本村村民这一特殊的身份，本集体经济组织成员每户都能后且只能够拥有一处宅基地，宅基地权利人也不能随意处分，故不能将宅基地使用权作为私有财产予以继承；但宅基地通常建有房屋，房屋作为一种私有财产是可以继承的，根据“土地和房屋”不可分离的原则，房屋继承人自然取得宅基地使用权，故宅基地使用权问题应当予以区分，即白空宅基地使用权不能继承，但已经建有房屋的宅基地使用权应当可以由房屋继承人予以继承。

 

9、如何理解集体经济组织？

深刻地理解农村集体经济组织必须从人民公社谈起。1962年9月，《农村人民公社工作条例修正草案》正式颁布，生产资料分别归公社、生产大队和生产队三级所有，而以生产队所有制为基础，土地、耕畜和农具归生产队所有。即通常所讲的 “三级所有，队为基础”。

十一届三中全会之后，在农村家庭联产承包责任制逐步建立。随之，农业经营形式转为一家一户模式，集体从事农业生产经营基本不复存在。因此，人民公社时代的以集体统一经营为特征的各级集体经济组织名存实亡。换句话讲，公社的经济职能、生产大队和生产队等集体经济组织从此进入了有名无实状态。

为了适应这一经济形势的变化，1982年《宪法》做出了两项重大规定：一是针对公社一级。规定将人民公社原来政经合一的体制改为政社分设体制，设立乡人民政府和乡农业合作经济联合组织。但是到1984年底我国基本完成由社到乡转变时，由于全国绝大部分农村地区已不存在集体生产经营活动，所以乡农业合作经济联合组织一直没有建立。二是针对生产大队一级。在生产大队的地理基础上，设立自然村，在村设立村民自治组织。

10、农村集体经济组织与村委会、村民小组是什么关系？

《土地管理管理法》第十条规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”

上述法律并列出现了村集体经济组织、村民委员会；农村集体经济组织和村民小组四个管理经营集体所有的土地单位，这四个单位属于什么关系呢？

很多人误以为农村集体经济组织就是指村民委员会或村民小组，这种观点不正确的。

农村集体经济组织，产生于上世纪五十年代初的农业合作化运动。它是为实行社会主义公有制改造，在自然乡村范围内，由农民自愿联合，将其各自所有的生产资料（土地、较大型农具、耕畜）投入集体所有，由集体组织农业生产经营，农民进行集体劳动，各尽所能，按劳分配的农业社会主义经济组织。农村集体经济组织既不同于企业法人，又不同于社会团体，也不同于行政机关，自有其独特的政治性质和法律性质。

村民委员会和村民小组属于农村自治组织，属于行政组织，属于管理组织，不是农村集体经济组织。

因为集体经济组织名存实亡，集体所有的土地由村委会、村民小组经营管理。但是法律是承认集体经济组织存在的。