全国法院2013年度政府信息公开十大案例解读
导读:近些天，一则《不满被扣20%退票款旅客诉铁老大信息公开胜诉》的新闻引起了社会舆论的广泛关注。 由于不满退火车票被扣20%退票款，向国家铁路局申请公开退票成本等信息遭拒，2014年4月28日，律师董正伟提起行政诉讼
近些天，一则《不满被扣20%退票款 旅客诉铁老大信息公开胜诉》的新闻引起了社会舆论的广泛关注。
由于不满退火车票被扣20%退票款，向国家铁路局申请公开退票成本等信息遭拒，2014年4月28日，律师董正伟提起行政诉讼，一纸诉状将国家铁路局告上法庭。8月27日，北京市一中院一审判决要求国家铁路局撤销原答复，重新答复。
9月12日，最高人民法院召开新闻发布会，通报了全国法院2013年度政府信息公开十大案例。最高法有关负责人表示，律师董振伟诉国家铁路局的案件，从法律问题角度来看其实十分普通，但这确实反映出了目前社会上对政府信息公开申请及相应行政诉讼的强烈关注。
这位负责人同时表示，此次公布的案例涵盖了政府信息公开领域的焦点法律问题，有利于统一全国法院对此类型案件的处理及判罚尺度，更有利于推动统一行政机关执法行为，让公民、法人及其他组织在这些焦点问题上有更加明确的了解，便于日后更好地行使相关权利。
在发布会上，最高人民法院行政庭副庭长李广宇对十大案例进行了详细解读。
“政府信息”的概念需要厘清确定
政府信息不局限于行政机关自己制作的信息
哪些的信息是《政府信息公开条例》（下称《条例》）里所明确指向的“政府信息”？在司法实践中，公民与行政机关往往就这一概念的解读互相扯皮。在最高法公布的“余穗珠诉海南省三亚市国土环境资源局案”中，被告就以一些文件属于内部事务信息，或是企业文件资料不属于政府信息为由，决定不予以公开。
《条例》第2条明确规定，政府信息是指“行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。最高法结合三亚市城郊人民法院审理意见认为，原告申请公开的相关文件资料，实质上是被告在履行职责过程中制作或获取的，虽然有不同的表现形式，但确属政府信息无疑。
李广宇指出，这一案件明确了政府信息的内涵，“虽然有些属于企业的信息，不是行政机关自己制作的，但被行政机关在履行职责过程中获取保存，这同样属于政府信息，在公民、法人根据法律规定申请的情形下，应当依法做出公开。”
李广宇还同时强调了例外信息法定原则：“政府信息以公开为原则，不公开为例外，而‘例外情形’不是行政机关自己可以主张决定的，而需要法律明确做出规定。”
公安刑侦信息属于不公开的国家秘密
需正确理解《条例》第14条的例外情形
在最高法公布的“奚明强诉中华人民共和国公安部案”中，一审、二审法院均认为，原告申请公开的《关于实行“破案追逃”新机制的通知》等三个文件及其具体内容，都属于公安部作为刑事司法机关履行侦查犯罪职责时制定的信息，依法属于秘密事项，不属于《政府信息公开条例》所规定的政府信息。
所谓“国家秘密”应该如何界定？《中华人民共和国保守国家秘密法》第9条明确规定，“维护国家安全活动和追查刑事犯罪中的秘密事项”应该确定为国家秘密，而依据《条例》第14条规定，行政机关不得公开涉及国家秘密的政府信息。
在这一案件中，法院裁还判明确了公安机关的双重属性——行政机关、刑事司法机关，其在履行刑事司法职能时制作的信息不属于《条例》所规定的需要公开的政府信息，这一审理意见具有示范意义。
李广宇表示，《条例》的目的是最大限度地保障知情权，然而当信息公开触碰到其他利益的时候，尤其是知情权的实现是建立在损害他人、国家公共利益基础之上，就不能一味地强调对知情权的保护。
此外，在针对《条例》第14条所涉及的例外情形的解读中，最高法还针对目前实践案例中出现的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息公开的焦点问题进行了分析。
在点评“王宗利诉天津市和平区房地产管理局案”时，最高法强调提示，在涉及商业秘密的政府信息公开申请中，行政机关应当首先承担起相应义务责任，依据《反不正当竞争法》有关“商业秘密”概念的规定，对被申请信息是否确系商业秘密进行审查，而不应单纯以第三方是否同意公开作出决定。
在点评“杨政权诉山东省肥城市房产管理局案”时，最高法强调提示，行政机关要权衡好个人隐私与公共利益之前的关系，如在此案例中，当被申请公开信息涉及公共利益的知情权和监督权与保障性住房申请人一定范围内的个人隐私相冲突时，行政机关应当首先考量保障性住房的公共属性。
“过程性信息”与“内部信息”是否公开的判定
两种国际通行的例外情形，并不是绝对的例外
在世界大多数国家政府信息公开实践当中，“过程性信息”与“内部信息”往往被视为例外情形。
“过程性信息”是指行政决定做出前形成的研究、讨论、请示、汇报等信息，一旦公开或过早公开，可能会妨害决策的完整性或有效性。“内部信息”指行政机关内部的意见交换，涉及到内部管理实务、作出决定前的讨论情况，不予公开是为了保护官员能在没有压力的情况下畅所欲言，真实发表自己的观点。
但最高法在点评案例中指出，这两种政府信息并不是绝对的例外，在一定的情况下也需要予以公开。
在最高法公布的“姚新金、刘天水诉福建省永泰县国土资源局案”中，被告称被申请公开材料是处于审查中的过程性信息，被告没有公开的义务。但福州市中级人民法院经调查后发现，这些材料已经经过批准，出于确定的实施阶段，即不再属于过程性信息，应予以公开。
在“张宏军诉江苏省如皋市物价局案”中，被告认为被申请公开文件属于单纯的“内部信息”，不属于应当公开的范围。但如东县人民法院经审理后认为，“涉诉信息会对行政相对人的权利义务产生影响，是被告行使行政管理职责过程中所制作的信息，不属于内部管理信息。”
李广宇在案例点评中指出，这两个判例对如何处理“过程性信息”与“内部信息”做出了准确的示范：“过程性信息不是绝对的例外，一旦决策完成后，就不再是过程性信息，如果公开的需要大于不公开的需要，就应当公开；”
“对于行政机关内部信息而言，如果涉诉信息是行政机关行使职能过程中制作的信息，且会对行政相对人的权利义务产生影响，就不属于不应公开的内部信息。”
《条例》实施前的政府信息并不能免予公开
纠正法律理解误区，正确理解“法不溯及既往”原则
李广宇表示，在政府信息公开实践过程中，一些行政机关对《条例》及“法不溯及既往”法律原则存在一定的理解误区。
在“钱群伟诉浙江省慈溪市掌起镇人民政府案”中，被告认为《条例》于2008年5月1日起才实施，根据“法不溯及既往”原则，在此之前的政府信息不能公开。本案的焦点集中在历史信息——即《条例》实施前已经形成的政府信息的公开问题。
最高法在案例点评中指出，《政府信息公开条例》对政府信息的定义并没有将信息的形成时间进行确定，亦未将历史信息排除在公开的范围之外。而法不溯及既往原则，指的是法律文件的规定仅适用于法律文件生效后的事件和行为，对生效以前的事件和行为不适用，就本案而言，所谓的事件和行为，指的是原告依照条例的规定申请公开政府信息，以及行政机关针对申请作出答复。
李广宇强表示：“法不溯及既往指的是今天的法律不能约束昨天的事件和行为。比如说，《条例》2008年5月1号施行，自这一天起，我国公民、法人和其他组织才有了依法向行政机关申请获取信息的权利，行政机关才有公开政府信息的法定义务。但政府信息的形成时间，并不是‘法不溯及既往’原则所规定的事件和行为。”
相关阅读：
人民法院政府信息公开十大案例
目 录
1．余穗珠诉海南省三亚市国土环境资源局案
2．奚明强诉中华人民共和国公安部案
3．王宗利诉天津市和平区房地产管理局案
4．杨政权诉山东省肥城市房产管理局案
5．姚新金、刘天水诉福建省永泰县国土资源局案
6．张宏军诉江苏省如皋市物价局案
7．彭志林诉湖南省长沙县国土资源局案
8．钱群伟诉浙江省慈溪市掌起镇人民政府案
9．张良诉上海市规划和国土资源管理局案
10．如果爱婚姻服务有限公司诉中华人民共和国民政部案
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由于不满退火车票被扣20%退票款，向国家铁路局申请公开退票成本等信息遭拒，2014年4月28日，律师董正伟提起行政诉讼，一纸诉状将国家铁路局告上法庭。8月27日，北京市一中院一审判决要求国家铁路局撤销原答复，重新答复。
9月12日，最高人民法院召开新闻发布会，通报了全国法院2013年度政府信息公开十大案例。最高法有关负责人表示，律师董振伟诉国家铁路局的案件，从法律问题角度来看其实十分普通，但这确实反映出了目前社会上对政府信息公开申请及相应行政诉讼的强烈关注。
这位负责人同时表示，此次公布的案例涵盖了政府信息公开领域的焦点法律问题，有利于统一全国法院对此类型案件的处理及判罚尺度，更有利于推动统一行政机关执法行为，让公民、法人及其他组织在这些焦点问题上有更加明确的了解，便于日后更好地行使相关权利。
在发布会上，最高人民法院行政庭副庭长李广宇对十大案例进行了详细解读。
“政府信息”的概念需要厘清确定
政府信息不局限于行政机关自己制作的信息
哪些的信息是《政府信息公开条例》（下称《条例》）里所明确指向的“政府信息”？在司法实践中，公民与行政机关往往就这一概念的解读互相扯皮。在最高法公布的“余穗珠诉海南省三亚市国土环境资源局案”中，被告就以一些文件属于内部事务信息，或是企业文件资料不属于政府信息为由，决定不予以公开。
《条例》第2条明确规定，政府信息是指“行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。最高法结合三亚市城郊人民法院审理意见认为，原告申请公开的相关文件资料，实质上是被告在履行职责过程中制作或获取的，虽然有不同的表现形式，但确属政府信息无疑。
李广宇指出，这一案件明确了政府信息的内涵，“虽然有些属于企业的信息，不是行政机关自己制作的，但被行政机关在履行职责过程中获取保存，这同样属于政府信息，在公民、法人根据法律规定申请的情形下，应当依法做出公开。”
李广宇还同时强调了例外信息法定原则：“政府信息以公开为原则，不公开为例外，而‘例外情形’不是行政机关自己可以主张决定的，而需要法律明确做出规定。”
公安刑侦信息属于不公开的国家秘密
需正确理解《条例》第14条的例外情形
在最高法公布的“奚明强诉中华人民共和国公安部案”中，一审、二审法院均认为，原告申请公开的《关于实行“破案追逃”新机制的通知》等三个文件及其具体内容，都属于公安部作为刑事司法机关履行侦查犯罪职责时制定的信息，依法属于秘密事项，不属于《政府信息公开条例》所规定的政府信息。
所谓“国家秘密”应该如何界定？《中华人民共和国保守国家秘密法》第9条明确规定，“维护国家安全活动和追查刑事犯罪中的秘密事项”应该确定为国家秘密，而依据《条例》第14条规定，行政机关不得公开涉及国家秘密的政府信息。
在这一案件中，法院裁还判明确了公安机关的双重属性——行政机关、刑事司法机关，其在履行刑事司法职能时制作的信息不属于《条例》所规定的需要公开的政府信息，这一审理意见具有示范意义。
李广宇表示，《条例》的目的是最大限度地保障知情权，然而当信息公开触碰到其他利益的时候，尤其是知情权的实现是建立在损害他人、国家公共利益基础之上，就不能一味地强调对知情权的保护。
此外，在针对《条例》第14条所涉及的例外情形的解读中，最高法还针对目前实践案例中出现的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息公开的焦点问题进行了分析。
在点评“王宗利诉天津市和平区房地产管理局案”时，最高法强调提示，在涉及商业秘密的政府信息公开申请中，行政机关应当首先承担起相应义务责任，依据《反不正当竞争法》有关“商业秘密”概念的规定，对被申请信息是否确系商业秘密进行审查，而不应单纯以第三方是否同意公开作出决定。
在点评“杨政权诉山东省肥城市房产管理局案”时，最高法强调提示，行政机关要权衡好个人隐私与公共利益之前的关系，如在此案例中，当被申请公开信息涉及公共利益的知情权和监督权与保障性住房申请人一定范围内的个人隐私相冲突时，行政机关应当首先考量保障性住房的公共属性。
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两种国际通行的例外情形，并不是绝对的例外
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但最高法在点评案例中指出，这两种政府信息并不是绝对的例外，在一定的情况下也需要予以公开。
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李广宇在案例点评中指出，这两个判例对如何处理“过程性信息”与“内部信息”做出了准确的示范：“过程性信息不是绝对的例外，一旦决策完成后，就不再是过程性信息，如果公开的需要大于不公开的需要，就应当公开；”
“对于行政机关内部信息而言，如果涉诉信息是行政机关行使职能过程中制作的信息，且会对行政相对人的权利义务产生影响，就不属于不应公开的内部信息。”
《条例》实施前的政府信息并不能免予公开
纠正法律理解误区，正确理解“法不溯及既往”原则
李广宇表示，在政府信息公开实践过程中，一些行政机关对《条例》及“法不溯及既往”法律原则存在一定的理解误区。
在“钱群伟诉浙江省慈溪市掌起镇人民政府案”中，被告认为《条例》于2008年5月1日起才实施，根据“法不溯及既往”原则，在此之前的政府信息不能公开。本案的焦点集中在历史信息——即《条例》实施前已经形成的政府信息的公开问题。
最高法在案例点评中指出，《政府信息公开条例》对政府信息的定义并没有将信息的形成时间进行确定，亦未将历史信息排除在公开的范围之外。而法不溯及既往原则，指的是法律文件的规定仅适用于法律文件生效后的事件和行为，对生效以前的事件和行为不适用，就本案而言，所谓的事件和行为，指的是原告依照条例的规定申请公开政府信息，以及行政机关针对申请作出答复。
李广宇强表示：“法不溯及既往指的是今天的法律不能约束昨天的事件和行为。比如说，《条例》2008年5月1号施行，自这一天起，我国公民、法人和其他组织才有了依法向行政机关申请获取信息的权利，行政机关才有公开政府信息的法定义务。但政府信息的形成时间，并不是‘法不溯及既往’原则所规定的事件和行为。”
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