解读《北京市国有土地上房屋征收与补偿实施意见》

《北京市国有土地上房屋征收与补偿实施意见》（京政发<2011>27号，以下简称《实施意见》）是北京市政府为贯彻国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号以下简称《征收与补偿条例》），结合北京实际制定的征收与补偿实施办法。

国务院《征收与补偿条例》为原则性规定，侧重指导，《实施意见》主要是程序性规定，侧重操作。我们学习研究国有土地房屋征收补偿制度时，需将两部法规互相结合才能融会贯通。尽管两部法规都力求在公共利益与被征收人的合法权益之间寻找平衡点，但实施效果仍待大量实践验证。下面对条文进行解读：

一、市政府相关部门按照各自职责分工做好房屋征收与补偿实施工作的指导和监督，完善相关工作机制。

区县人民政府负责本行政区域内房屋征收与补偿工作；区县房屋行政管理部门为本区县房屋征收部门，负责组织实施本行政区域内房屋征收与补偿工作。

解读：本条是关于房屋征收主体及其职责的规定。其中，区县政府是征收补偿主体，区县房屋管理部门是征收实施部门，市政府相关部门是对征收补偿的监督主体。

　　二、房屋征收部门可以委托符合条件的房屋征收实施单位承担房屋征收与补偿的具体工作，并对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督。

房屋征收部门或者房屋征收实施单位根据需要可以通过购买服务方式完成房屋征收与补偿过程中涉及的测绘、评估、房屋拆除、法律服务等专业性工作。

解读：本条授权房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。

受委托的实施单位是具有特殊行政法地位的主体，其特定行政权利的获得是基于有权行政机关的委托。委托行政机关对房屋征收实施单位的具体工作进行监督，并对其行为后果承担法律责任。

《实施意见》没有限定“房屋征收实施单位”范围，可以是政府部门及内设机构或所属单位，如房屋征收部门的房屋征收中心，国土资源部门的土地储备中心、城乡规划部门的规划管理中心、财政部门的国有资产投资管理中心等；可以是基层人民政府，如乡镇人民政府；可以是政府的派出机构，如经济技术开发区管委会，高新技术开发区管委会、街道办事处；可以是基层自治组织，如居委会、村委会；还可以是非营利性的中介组织等。房屋征收与补偿的具体工作就是不能委托给开发商、拆迁公司或其它企业、建设单位以及与房屋征收有利害关系其他单位与个人。

因为《征收条例》和《实施意见》均未对房屋征收实施单位资质作限制规定，那么，实施单位不需要有专门的房屋征收资质，但应符合房屋征收部门规定的相应条件，比如受过某项专门培训等，但这些条件属于政府部门内部行政审批条件，不属于行政许可，也不是资质要求。

三、为了公共利益需要征收房屋的，由建设单位向建设项目所在地区县人民政府提出征收申请，并提交项目批准文件、规划意见、土地预审意见等文件。收到申请后，区县人民政府按照《征收补偿条例》规定审核建设项目是否符合房屋征收条件。

解读：《征收与补偿条例》界定了“公共利益的需要”，而非“公共利益”。这是因为“公共利益的需要”更符合《物权法》本意。是为了公共利益需要可以实施征收，而不是只有公共利益项目才可征收。我认为这样理解：属于公共利益项目的都是为了公共利益需要，但为了公共利益需要而进行的建设项目，不一定完全是公共利益项目。

本条还规定了房屋收征程序启动机制，“由建设单位向建设项目所在地区县人民政府提出征收申请”。政府是房屋征收的主体，无法自行启动征收程序。建设单位是未来的用地者，如果没有建设单位建设项目就不落实，如果建设项目不落实，就无法判断拟建设项目是否符合公共利益需要，也就无法判定是否可以决定征收。因此政府根据建设单位申请启动房屋收征程序。

建设单位提出征收申请的同时，需提交项目批准文件、规划意见、土地预审意见等文件，这说明建设单位已取得了发展改革部门、国土资源部门、城乡规划部门、行业主管部门就拟建项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的预审批。

之所以这样规定，可能是为了从原拆迁条例第七条规定的建设单位领取拆迁许可证的必备条件平稳过渡，也与国家基本建设程序相衔接。但这里有一个问题，提出申请的建设单位是未来的用地者，那么政府完成征收后还对这块土地招拍挂吗？

区县人民政府审核建设项目是否符合房屋征收条件，既要审核预审批文件是否合法合规，又要审查建设项目是否符合公共利益的需要。

　　四、对符合房屋征收条件的建设项目，区县房屋征收部门自收到区县人民政府的确认意见后5个工作日内，在征收范围内发布暂停公告，告知被征收人不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途、变更房屋权属登记等不当增加补偿费用的行为；违反规定实施的，不当增加部分不予补偿。

房屋征收部门应当将前款所列事项书面通知规划、工商、公安、房管等有关部门暂停办理相关手续。暂停办理相关手续的书面通知应当载明暂停期限，暂停期限最长不得超过1年。

解读：区县政府对经过审核符合征收条件建设项目，需作出确认意见书下发给同级房屋征收部门，房屋征收部门在收到确认意见后方可发布暂停公告。

五、房屋征收部门发布暂停公告后，可以委托房屋征收实施单位或属地街道办事处（乡镇人民政府）组织被征收人在规定期限内协商选定房地产价格评估机构；协商不成的，根据多数被征收人意见确定；若无法形成多数意见，则由房屋征收部门通过公开摇号的方式随机选定，结果应当在征收范围内公布。

解读：组织被征收人协商选定房地产价格评估机构的主体有四个：房屋征收部门；房屋征收实施单位；街道办事处；乡镇人民政府。组织公开摇号选定评估机构的主体只有房屋征收部门。

如果协商选定不成，那么根据多数被征收人意见确定，这里多数人应占被征收人总人数的一半，但是多数人确定也应当多数人签字才有效。

六、房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。

解读：一般是房屋征收实施单位作入户调查。

七、房屋征收部门应当按照公平的原则，会同财政、发展改革、监察、审计等部门及街道办事处（乡镇人民政府）拟定房屋征收补偿方案，报区县人民政府批准后，在征收范围内予以公布，征求公众意见，征求意见期限为30日。被征收人有意见的，持本人身份证明和房屋权属证明，在征求意见期限内以书面形式提交房屋征收部门。区县人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。

解读：房屋征收部门会同相关部门拟定房屋征收补偿方案后，经同级政府批准公布并征求意见，不得少于30日。这里规定了征求意见的时间段。

　　八、区县人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估，制定并认真落实各项防范、化解、处置措施。

房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经区县人民政府常务会议讨论决定。

解读：进行社会稳定风险评估是作出房屋征收决定的必经程序。区县政府是评估的责任主体，具体评估工作可以由房屋征收部门组织实施。评估对象主要是针对房屋征收的主体、前提条件、程序、方案等的合法性、合理性和可行性进行评估，对其可能产生风险做出分析，得出风险评价结论。

房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，除要进行社会稳定风险评估外，还要经政府常委会讨论决定，是一个附加条件。具体什么是“人数较多”没有具体标准。

九、对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建需要征收房屋的，多数被征收人认为征收补偿方案不符合规定的，区县人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。

解读：旧城区改建需要征收房屋的，且多数被征收人认为征收补偿方案不符合规定的，两个条件同时俱备的情况下，区县政府组织应当听证会，也是一个附加条件。对于“多数人”,可以按照常识性的理解为一半以上。

举行听证会，应当提前公告听证事项，听证会时间、地点和议程，被征收人和公众代表的构成，名额比例和产生办法等事项。被征收人应当重视并积极参与听证会，被征收人代表自主推选，不应由政府或征收部门指定。

根据听证会情况修改方案，可以理解为,听证会记录应当是审查征收补偿方案合法性及合理性的书面证据。

十、在作出房屋征收决定前，应当明确征收项目补偿资金的总额和产权调换房源。房屋征收部门应当设立房屋征收补偿资金专用账户，确保资金足额到位、专款专用。

解读：征收项目补偿资金的总额和产权调换房源应当在征收补偿方案中明确，因为被征收人有知情权。在指定金融机构设立房屋征收补偿资金专用账户的主体是房屋征收部门，不是建设部门。补偿资金要求足额到位，一次到位，与公布的总额数据一致。

　　十一、区县人民政府依据《征收补偿条例》规定，履行上述程序后方可作出房屋征收决定，并及时在征收范围内公告。公告应当载明征收范围、实施单位、征收补偿方案、签约期限和行政复议、行政诉讼权利等事项。

　　区县人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。

房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。

解读：房屋征收决定由区县政府做出并公告，不能由征收部门进行公告。房屋征收决定是对被征收人权利义务产生影响的具体行政行为，是行政复议或行政诉讼对象。

本《实施意见》第三条到十一条的规定，即从政府依据建设单位申请启动房屋征收程序到做出征收决定的程序，是审查政府征收决定合法性的依据。

房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回，可以理解为：被征收房屋的价值包括了房屋价值和土地使和权的价值，其中土地使用权的价值补偿中，应当考虑区位价和土地溢价。

十二、区县人民政府及房屋征收部门应当按照《征收补偿条例》规定对被征收人给予公平补偿，补偿方式包括货币补偿和房屋产权调换。

解读:征收房屋的补偿方式包括货币补偿和房屋产权调换。公平补偿，是被征收人得到的房屋补偿不能低于征收公告发布日的该房屋在市场的交易价格。公平补偿应体现在政府保障被征收人得到的补偿，能使居住条件有改善，原有生活水平不降低。

“优先给予住房保障”的前提有三个，一是被征收房屋是住宅；二是房屋所有权人是个人；三是个人住宅的所有权人必须符合购买保障房的条件。“优先给予住房保障”是在被征收人获得相应补偿的前提下，具有住房保障优先权，也就是不再轮候保障房。

　　十三、房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的区县人民政府按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。

被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。

解读：因为征收补偿方案是政府公示征求被征收人意见后确定的，或组织听证后根据听证意见修改确定的，所以说签约期限是房屋征收部门与被征收人共同确定的。在这个签约期限内实在达不成补偿协议的，政府单方面做出补偿决定。补偿决定确定的补偿标准和内容应当与签订补偿协议的补偿标准和内容一致。这是因为要体现公平补偿。但是通过补偿决定获得补偿的被征收人，可能无法获得奖励。

被征收人对补偿决定不服的可议可诉，无论是复议还是诉讼，审查对象是补偿标准或内容包括评估报告。以在复议或诉讼过程中不停止补偿决定的执行，不包括强制搬迁。

十四、被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的区县人民政府依法申请人民法院强制执行。

解读：这条主要是政府申请人民法院强制执行的前提条件，是被征收人逾期不复议不诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的。政府作出补偿决定后，不论被征收人是否申请复议可提起行政诉讼，均应按补偿决定进行补偿，将相应的补偿金额或产权调换的房屋和周转用房屋给付被征收人。如果补偿决定被确认违法后，政府应当承担损害赔偿责任和其他责任。

根据《行政诉讼法》和《行政复议法》关于法定期限的规定，补偿决定的搬迁期限，原则上应当长于90日。申请强制执行的是区县政府，不是房屋征收部门。

　　十五、实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的区县人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。

任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。

解读：确定了先补偿、后搬迁原则，无论是自行搬迁还是强制搬迁，前提都是补偿公平，补偿到位，补偿在先。

不得采取非法方式迫使被征收人搬迁，强调的是任何单位和个人包括法院和政府部门。“非法方式”应作扩大理解，不限于中断供水、供热、供气、供电和道路通行手段。

根据《征收补偿条例》，对实施上述非法方式迫使被征收人搬迁的，造成损失的，依法承担赔偿责任，治安处罚责任，刑事责任。

因为《征收补偿条例》的主要内容，一是征收，二是补偿，三是搬迁。这里规定“禁止建设单位参与搬迁活动”，是否理解为建设单位可以依法参与房屋补偿活动！

十六、在《征收补偿条例》实施前已经依法取得拆迁许可证的项目，继续沿用原有规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁；对被拆迁人与拆迁人达不成拆迁补偿协议，经行政裁决后不搬迁的，可依法向人民法院申请强制执行。

解读:明确了废除行政强拆制度。

十七、本实施意见自公布之日起施行。