农民能否对土地出让批复提起诉讼

本文所指的“国土出让”是指农村集体土地被征收后，政府有关部门对涉案土地出让行为。本文讨论的就是原集体土地的使用权人——失地老百姓——对政府部门的土地出让行为的诉权问题。

我们通过一个案例来引入这个问题：2005年政府部门征收了李某等农村集体土地，变为工业用地，并于2009年出让给某公司修建修理厂。由于一些原因，该公司认为修理厂不能获得既定的利益了，于2010年开始申请进行用地性质变更，将涉案工业用地改为商住用地。在获得当地政府批准后，国土部门又于2013年补签了一份国土出让合同，其中土地用途变为商住用地，准备施工进行商品房开发。由于征地时的政策一直没有落实，李某等一直占着土地进行耕种，当2014年受让土地一方欲施工时，被李某阻止。事后，李某获得了国土部门的两份出让文件，遂对2013年补签的土地使用权出让合同提起诉讼，诉当地国土部门出让行为违法。

这个案子提起诉讼后，对李某的诉权问题，展开了激烈的审查，较为全面的反映了土地出让后失地农民的诉权问题。

一、诉权的直接剥夺

当地法院收到材料后，并没有开庭，而是直接做出了裁定，裁定土地征收行为与土地出让行为是两个行为，对土地出让行为，无论是受让方还是出让方，都与李某等无关，李某不具备原告的主体资格，故对其起诉不予受理。这是非常常见的诉权剥夺问题，人民法院直接对一个问题展开法理分析，认定失地农民没有诉权。

面对这种情况，李某等提起上诉，从事实上土地的使用权益，到法庭没有证据认定征收行为的存在等问题，上诉原审法院认定事实不清，证据不足。因为没有任何证据证明李某等的土地被征收。人民法院的法理分析，显然失去了事实基础。因此，当地二审法院依法撤销了一审的裁定，责令一审法院对案件予以受理。

这个问题是诉权的剥夺问题，在这一轮的讨论中，我们必须充分认识到开庭与证据质证是一个案件的基础，单纯的理论分析，没有事实支撑，是无法说服司法当事人的。也与当今的司法环境不相符合。法庭的裁定和判决必须依据证据和事实作出。

二、主体资格的二次否定

二审责令一审法院受理李某等的起诉后，县法院对证据进行质证、辩论，县法院继续以土地征收行为与土地出让行为是两个行为，对土地出让行为，无论是受让方还是出让方，都与李某等无关，李某不具有主体资格，驳回了李某等的起诉。这次的不同在于有事实证明涉案土地已经被征收了。

那么此时李某有没有诉讼主体资格呢？

我们认为，一审法院的裁定基础符合一般的经验论断，却忽视了本案所特有的情形。本案中一审法院忽视了对土地权属的变动问题的研究，有三个基本事实没有查明。其一，涉案土地被征收后一直没有开工建设，到今天都没有开工建设；其二，李某等在土地被征收后长期实际使用涉案土地；其三，2013年补办的涉案土地出让合同变更了土地性质。在这三个基本事实的基础上，结合法律的规定，我们可以很清楚的认识到原审裁定的错误。

《土地管理法》第37条规定“已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。”

根据这一规定，本案中，涉案土地2005年被征收后，一直没用，显然符合“一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种”。显然应该由李某等恢复耕种。2009年土地出让给受让公司后，受让公司仍然没有按照既定用途建设修理厂，土地一直没有动工建设，显然符合“一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权”的情形。2009年涉案土地出让给受让公司，受让公司一直没有开工建设，土地管理部门应该做的是——无偿收回用地单位的土地使用权，将涉案土地交由李某等耕种。

通过上述分析，我们可以清楚的认识到以下两个问题。第一，涉案土地应该交由李某等恢复耕种。李某等实际上占有并使用涉案土地，符合法律规定。第二，涉案土地上2009年出让给受让公司的土地使用权应该无偿收回，而不是非法变更用地性质，进行新的土地出让行为。本案土地变动的实际情况，显然不是原审裁定认定的土地被征收、土地被转让这么一个简单的事实。

因此，李某等的诉权符合法律规定就非常明显了。李某等与土地出让行为具有直接的法律上的利害关系：

首先，涉案土地应该是交由李某等恢复耕种的，而不能通过补办的形式形成新的出让行为。被告变更土地性质再出让的行为，完全没有法律依据，直接违反法律规定，从法律上剥夺了李某等的土地耕种权。

其次，涉案土地正由李某等实际使用。被告的非法出让行为，将实际上符合法律现状的情形予以非法变动，使得第三人有“看似合法却非法”的理由影响涉案土地的耕种等权益。

最后，涉案土地性质的变更，直接剥夺了李某等的附加劳动权。2009年的出让行为，涉案土地是工业用地，当时的政策是在此修建工厂，要雇佣李某等涉案村集体成员作为员工，落实安置政策，保障被征地农民的基本生活。非法变更土地性质后，改为商住用地，李某等直接失去了在涉案土地上进行工业劳动的权利。

综上，失地农民对国土出让行为的诉权，并非完全是向理论分析的那么简单，农村中征地而不用的情况非常广泛，这种情况下的诉权，必须对土地权属的变更有详细的分析才能准确进行司法评判。（王玉涛/文）