解读《关于村民小组诉讼权利如何行使的复函》

  发布时间：2014-04-30 16:40:58 点击数：

河北省高级人民法院：
　　你院（2005）冀民一请字第一号《关于村民小组诉讼权利如何行使的几个问题的请示报告》收悉。经研究，答复如下：
　　遵化市小厂乡头道城村第三村民小组（以下简称第三村民小组）可以作为民事诉讼当事人。以第三村民小组为当事人的诉讼应以小组长作为主要负责人提起。小组长以村民小组的名义起诉和行使诉讼权利应当参照《中华人民共和国村民委员会组织法》第十七条履行民主议定程序。参照《河北省村民委员会选举办法》第三十条，小组长被依法追究刑事责任的，自人民法院判决书生效之日起，其小组长职务相应终止，应由村民小组另行推选小组长进行诉讼。
附：

解读《关于村民小组诉讼权利如何行使的复函》

　　一、本复函制作背景

　　2001年4月9日，遵化市小厂乡头道城村第三村民小组（以下简称第三村民小组）将其拥有采矿权的方宝贵铁矿承包给范连春开采，并签订合同书一份。2002年年初，第三村民小组村民因得知范连春将承包铁矿的采矿权变更到自己名下，双方发生纠纷。

　　2004年6月20日，当地乡政府和头道城村村民委员会发布公告：“小厂乡头道城村第三村民小组组长方保云因聚众毁财，被公安机关于2004年1月5日至18日处以刑事拘留。后取保候审。根据《河北省村民委员会选举办法》有关规定，自受刑事拘留之日起暂行终止方保云的村民代表、村民小组长职务。”2004年6月24日，第三村民小组中的25户推举方保云为诉讼代表人，代表第三村民小组对范连春向法院提起诉讼，请求判令范连春私自变更采矿权人的行为无效，并请求解除合同，赔偿损失。

　　该案一审宣判后，第三村民小组（共34户121人）中的25户不服该判决向河北高院提起上诉，并推举其中三人作为诉讼代表人，三位诉讼代表人又委托了两位诉讼代理人参加诉讼。而其他9户表示不同意该25户提起诉讼。据此，对方当事人范连春提出，诉讼主体是村民小组，25户村民无权代表村民小组并推举诉讼代表人参加诉讼。

　　二、本案请示的问题及河北高院审委会意见

　　关于第三村民小组中的诉讼主体地位问题，对方当事人范连春明确表示认可，审委会研究也一致认为，该村民小组不仅仅是村委会下面的一个小组，而且有自己独立的财产，对外以自己的名义独立从事民事活动，并独立对外承担责任，因此，属于《民事诉讼法》规定的其他组织，可以作为独立的诉讼主体从事诉讼活动。

　　本案请示的问题是：

　　1、村民小组的诉讼是以小组长作为负责人即可单独提起？还是须经小组成员推举诉讼代表人的方式提起

　　河北高院审委会多数意见认为，根据《民事诉讼法》第四十九条第二款“法人由其法定代表人进行诉讼。其他组织由其主要负责人进行诉讼”的规定，村民小组的诉讼以小组长作为负责人即可单独提起。同时，村民小组的诉讼可看作是小组成员的共同诉讼，小组成员推举诉讼代表人亦可代为提起。少数人意见认为，村民小组属于诉讼主体中的其他组织，村民小组的诉讼只能由小组长作为其主要负责人提起。

　　2、村民小组长方保云在被采取刑事措施期间能否代表村民小组行使权利

　　方保云是在取保候审期间，被第三村民小组的25户推举为诉讼代表人提起本案诉讼的，在一审期间，又被采取刑事羁押措施至今。审委会多数人意见认为，方保云可以代表村民小组行使权利。理由是：参照《村民委员会组织法》第十条：“村民委员会可以根据情况分设若干村民小组，小组长由村民小组推选”，第十一条：“村名委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织和个人不得指定、委派或者撤换村委会成员”等相关规定，本案中，方保云未经村民小组会议罢免，乡政府和村委会的联合公告不具有罢免其组长职务的效力，故方保云仍是村民小组长。少数意见认为，《村民委员会组织法》有关村委会成员任免的规定是否适用村民小组？《河北省村民委员会选举办法》第三十六条规定：“村委会成员被依法追究刑事责任的，自人民法院判决书生效之日起，其村委会成员职务相应终止。”方保云已被乡政府中止其村民小组长职务，无权代表村民小组行使权利。

　　3、村民小组行使诉讼权利是否必须遵循小组全体村民一致原则？小组组长缺位或不能直接参与诉讼时，村民小组的权利义务由谁来行使、如何行使

　　审委会多数人意见认为，村民小组三分之二以上的户或年满18周岁成员可以代表村民小组提起诉讼并行使诉讼权利。理由是：参照《村民委员会组织法》规定，“涉及村民利益的重要事项，需提请村民会议讨论决定”；“村民会议应当由本村十八岁以上村民过半数参加，或者由本村三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数通过”。本案中，第三村民小组三分之二以上的户作出的决定即可代表村民小组的利益，25户村民推举的诉讼代表人可以参加本案诉讼。少数人意见认为，村民小组成员对村民小组的财产享有共同共有的权利，25户村民推举的诉讼代表人不能代表全体小组村民，至少不能代表其他9户村民行使权利。

　　三、对本复函的解读

　　（一）第三村民小组法律地位的分析

　　我国现行法律没有明确规定村民小组的法律地位，但就村民小组的产生、财产权等作了以下规定：

　　《村民委员会组织法》第十条规定：“村民委员会可以按照村民居住状况分设若干村民小组，小组长由村民小组会议推选。”第十三条规定：“村民委员会的选举，由村民选举委员会主持。村民选举委员会成员由村民会议或各村民小组推选产生。”第二十一条规定：“人数较多或者居住分散的村，可以推选产生村民代表，由村民委员会召集村民代表开会，讨论决定村民会议授权的事项。村民代表由村民按每五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人。”

　　《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理：已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理：已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”

　　《农村土地承包法》第十二条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。”

　　《物权法（草案）》第六十二条规定：“集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂，依照下列规定行使所有权：（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；（二）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；（三）属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）集体经济组织代表集体行使所有权。”

　　民政部、司法部《关于进一步加强农村基层民主法制建设的意见》（司发〔2003〕2号）中规定：“（二）认真实施《村民委员会组织法》，进一步健全村民自治组织。要健全村民委员会、村民会议、村民代表会议、村民小组等村民自治组织，正确处理相互关系。”

　　民政部《关于进一步加强村民委员会建设工作的通知》（1995年2月27日民基发〔1995〕7号）规定：“（二）建立、健全村民委员会下设的工作委员会和村民小组，完善工作制度，明确工作职责，切实发挥作用。”

　　上述关于村民小组的相关规定不仅明确了村民小组的产生方式、职能，而且明确承认并保护村民小组的财产权益。根据上述法律法规，参考相关文件，我们认为村民小组的法律地位应当根据其是否享有独立的财产权分为以下两类：

　　一是不享有独立财产权的村民小组。此类村民小组是村委会根据村民居住状况分设的内部组织，是村内部为便于村民行使自治权而设立的单位。村民小组成员组成村民小组会议，有权推选村民小组长、村民代表、村民选举委员会成员，在法律授权范围内享有独立自治权。在法律授权村民小组自治范围之外，村民小组仅是村民行使自治权的一种组织形式，村民既可以选择组成村民小组行使自治权，也可以直接组成村民会议行使自治权。在法律明确规定村民小组自治权范围之外，村民小组的自治权归根到底是村民整体的自治权，而不是一种独立的自治权，村民小组也不是一类完全独立的自治组织。

　　二是享有独立财产权的村民小组。此类村民小组的性质具有双重性，既是村内部为便于村民行使自治权而设立的单位，又是一类独立的集体经济组织。相应而言，此类村民小组的自治权亦分为两类，一是在处理涉及全村村民整体利益的事项时，作为分设单位而行使的自治权，属于村民整体自治权的一部分，与不享有独立财产权的村民小组的自治权相同；二是在处理仅涉及本村民小组利益事项时而行使的自治权，此类自治权是村民小组作为集体经济组织的独立自治权，其他村民小组和村委会均无权干涉。在这个范围内，村民小组的自治权独立于村民整体的自治权，其法律地位与村并列，而无高下之分。

　　综上，村名小组的独立自治权分为两部分：一是推选村民小组长、村民代表、村民选举委员会委员的权利，这是村民委员会组织法明确授权村民小组行使的自治权，是所有村民小组均享有的独立权利；二是有独立集体财产权的村民小组享有的就仅涉及本集体权益事项的自治权，此类自治权仅限于集体财产权益及由此衍生的权利，包括诉权。

　　本案第三村民小组即属于享有独立财产权的集体经济组织，在法律授权范围内以及处理涉及本集体利益的事项时，享有独立的自治权。据此，我们认为，鉴于法律未专门针对此类村民小组行使自治权的方式作出规定，并考虑到此类村民小组与村集体在法律地位上的类似性，应可以参照《村民委员会组织法》中关于村集体行使自治权的相关条文予以规范，但其范围应严格限于法律授权范围以及与村民小组集体利益相关的事项。这种处理方式也体现在我院相关司法解释中。最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（法释〔2005〕6号）第二十四条规定：“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。”

　　（二）第三村民小组的诉讼应当以小组长作为负责人的方式提起，而不应采取小组成员推举诉讼代表人的方式

　　代表人诉讼是我国《民事诉讼法》规定的一种诉讼特殊形式，其特征在于当事人一方或各方人数在十人以上，由全体或部分当事人推选代表人进行诉讼，代表人行为的效力对代表人和被代表人的其他人均发生法律效力，如推选不出代表人，当事人可以自行参加诉讼。法院受理代表人诉讼，首先应当审查是否具备一般起诉要件，并且还必须审查是否具备适用代表人诉讼的条件。不具备当事人人数众多、众多当事人一方的诉讼标的相同或者属于同一种类的，裁定不予受理。[①]

　　本案第三村民小组属于村民集体经济组织，集体公有制要求集体成员以集体所有的方式不可分割地共同占有集体财产。集体成员平等地共同享有权利，以集体分配获得收益，但集体土地和财产不是成员个人财产，因此，在一个集体范围现有成员不得将集体共有的财产权益按一般共有（私有）的原则进行分割。简言之，集体财产不等于集体个人财产的总和，集体成员必须共同地对集体财产享有和行使权利，集体组织是由集体成员构成的一个民事主体，而不是集体成员单个民事主体的集合。因而，除非按照法律规定的民主议定程序作出决定，任何单个、部分甚至全体村民小组成员都不能以村民小组的名义进行诉讼。

　　由于第三村民小组具有独立的民事主体地位，属于《民事诉讼法》规定的其他组织，因此，本案第三村民小组与范连春的诉讼不符合代表人诉讼关于当事人人数众多的要求，不能采取代表人诉讼的形式。从另一角度讲，如果采取代表人诉讼形式，则应将诉讼代表人及其代表的小组成员列为当事人，如果以第三村民小组作为当事人，则小组成员不能越过集体直接主张集体权益，小组成员与本案诉讼标的并无法律上的直接利害关系。由于本案第三村民小组独立诉讼主体的地位非常明确且当事人双方均无争议，只能根据《民事诉讼法》第四十九条的规定，由其主要负责人根据村民小组会议的决定提起和进行诉讼。

　　（三）村民小组长如被追究刑事责任，则无权代表村民小组行使权利

　　根据《村民委员会组织法》，村民小组长由村民小组会议推选产生。因而推选村民小组长的权利属于法律明确授权村民小组行使的自治权，鉴于村民小组与村集体在法律性质上的相似性，村民小组长的罢免应参照法律关于罢免村民委员会委员的规定进行。

　　《村民委员会组织法》第十一条规定：“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。”《河北省村民委员会选举办法》第三条规定：“村民委员会主任、副主任和委员由选民直接选举产生。任何组织和个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员”；第三十条规定：“村民委员会成员被依法追究刑事责任的，自人民法院判决书生效之日起，其村民委员会成员职务相应终止。”

　　参照上述规定，本案村民小组长方保云如被追究刑事责任，则无权代表村民小组行使诉讼权利。如仅被采取刑事羁押措施，尚未被追究刑事责任，应仍有权代表村民小组行使诉讼权利。

　　（四）村民小组行使诉讼权利应当履行法律规定的民主议定程序

　　村民小组在其享有独立自治权范围内，决定涉及本集体利益事项时，应当履行法律规定的民主议定程序。《村民委员会组织法》第十七条规定：“村民会议由本村十八周岁以上的村民组成。召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数参加，或者有本村三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数通过。必要的时候，可以邀请驻在本村的企业、事业单位和群众组织派代表列席村民会议。”本案第三村民小组可以参照上述规定召集村民小组会议作出决定以行使诉讼权利，如果未履行上述民主议定程序，则任何村民小组成员都不得代表村民小组行使权利。

　　（五）村民小组长缺位时，应当由村民小组会议另行推选小组长；村民小组长不能直接参加诉讼时，可以委托诉讼代理人代为参加诉讼

　　由于推选小组长属于村民小组自治范围，因而，在小组长缺位时，只能由村民小组另行推选小组长，而不能由乡政府或者村委会指派。小组长如由于特殊原因不能直接参加诉讼，只要其小组长的职务未被罢免，其仍有权作为村民小组负责人，通过委托诉讼代理人代理其实施诉讼行为。

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