对国务院批准批准征收土地批复能否起诉

  发布时间：2015-07-02 18:12:50 点击数：

    

《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政诉讼法》规定了对于地方人民政府和国务院组成部门和直属机构作出的行政行为可以申请行政复议或提出行政诉讼，但对对经国务院批准的行为申请行政复议或提出提出行政诉讼并没有法律依据，那么如地方政府在征地报批过程中存在程序违法或错误但经国务院批准的征地行为不服是能否采取法律救济途径？

 笔者认为，因为国务院批准的土地征收，一般是由国土资源部对外发布审批文件并由国土资源部署名和盖章，在行政复议，因《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人”，故以国土资源部为被申请人申请行政复议不符合规定，以国务院为被申请人申请行政复议没有法律依据，行政复议难以启动；在行政诉讼方面根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十九条规定“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”据此可以可以以国土资源部为被告向人民法院提出行政诉讼。

    存在争议的是，《最高人民法院关于曾成、龙平安等六人诉中华

人民共和国国土资源部征地批复行政行为是否受理的复函》中答复：“依照《中华人民共和国土地管理法》的规定，只有国务院和省级人民政府才有征地批准权。在国务院批准征地后，国土资源部以批复形式通知省级人民政府的行为，属于国务院批准征地行为的组成部分。对国土资源部以不属于行政复议范围作出的不予受理征地行政复议申请决定，当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当裁定不予受理；已经受理的，应当裁定驳回起诉。”按照复函则国土资源部的批复也不属于人民法院受案范围，难道国务院批准的征地行为没有救济途径吗？

    我们来仔细分析一下《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十九条和《最高人民法院关于曾成、

龙平安等六人诉中华人民共和国国土资源部征地批复行政行为是否受理的复函》，其内容表面上不存在矛盾，但实质上导致两种截然不同的结果，按照复函来看：“在国务院批准征地后，国土资源部以批复形式通知省级人民政府的行为，属于国务院批准征地行为的组成部分。”这句话在认定上存在严重的矛盾，批复就是批复，怎么会成为通知呢，两者的内涵和形式是完全不同的，如果国土资源部仅仅是通知省级政府，应当以转发国务院的批复形式发布通知，而事实上，国土资源部在审批征地时，是先由省级人民政府向国土部作出请示，然后由国土资源部请示国务院，经国务院批准后由国土资源部向省级政府下达批复，这种行政行为属于经上级机关批准的具体行政行为，是一种独立的具体行政行为，并不属于国务院批准的组成部分，假设按照最高法院复函来解释这个问题，那么国务院的批复并没有送达给省级政府，对省级政府送达的仅仅是国土资源部的批复，也就是仅仅批准征地行为的组成部分，那么没有将完整的行为送达，该行为是不是不生效呢？政府还有权力征地吗？可见《复函》是严重错误的。

实际上，在行政执法中，有很多行为均是向上级机关请示而做出的，如县政府处理某事项，请示了市政府，最后县政府做出了法律文书，送达给了当事人，对外生效的当然是县政府的法律文书，而非内部批准，国土资源部经请示国务院，在国务院批准后，对省级政府作出征地批复，也是同样的道理，“组成部分”的观点是不成立，故当事人可以以国土资源部为被告，针对其作出的土地征收批复向人民法院提起行政诉讼。