国有土地收回（收购、储备、置换）与集体土地、房屋征收补偿拆迁中不同的法律关系

国有土地收回（收购、储备、置换）与集体土地、房屋征收补偿拆迁中不同的法律关系

近几年关于国有土地收回（收购、储备、置换）和集体土地、房屋的征收补偿拆迁是个热点问题，但这里面有不同的定义，对应的也是不同的法律关系：

一、准确理解、区分国有土地收回、国有土地储备（置换）、集体所有土地征用、征收、国有土地上房屋的征收、集体所有土地上的房屋拆迁的不同和定义：

1、国有（集体）土地收回：是指国有（集体）土地的所有权人将土地使用权收回，包括国有土地和集体土地，本文章主要论述国有土地，根据《土地管理法》第五十八条　“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”，第六十五条“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：”，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。”，所以，对于土地所有权人收回土地使用权在《土地管理法》中用的是“收回”一词，而不能用“征用”或“征收”，其实理解为什么是“收回”而不是“征收或征用”从词条意义上也很好理解，对于所有权是自己的，肯定就不应该用“征用或征收”，只要收回就可以了，“收回”也是最切合其意的。

2、国有土地储备：是指被征用（征收）后的集体土地或收回的国有土地，他的基础法律关系就是1的国有土地的收回，是1的一个具体实现方式，根据《武汉市土地储备管理办法》第三条“ 本办法所称土地储备，是指土地储备机构依照本办法的规定，将其以收购方式取得的土地和政府依法收回、征用的土地纳入政府土地储备库予以储存，并进行前期开发整理，合理配置土地资源的行为。”，由这个办法中，可以知道，土地储备的对象是国有土地，这些土地是经集体所有的土地征用（征收）后或国有土地收回后纳入政府土地储备库，土地储备的对象都是国有土地性质。

3、集体土地的征用、征收：是指土地征用、征收的对象是集体所有的土地，而不能是国有土地，根据《土地管理法》第二条“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”，《征用土地公告办法》第三条“征用农民集体所有土地的，征用土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征用土地所在地的村、组内以书面形式公告。其中，征用乡(镇)农民集体所有土地的，在乡(镇)人民政府所在地进行公告。”，以及2010年《国土资源部关于修改部分规章的决定》“一、将《征用土地公告办法》（国土资源部令第10号）的名称修改为“征收土地公告办法”。”从这两个法律和部门规章可以知道，征用、征收的对象是集体所有的土地，在《土地管理法》中称为土地征用，2010年以前，对原农民集体所有实行的是土地征用，2010年后，国土资源部将征用改称征收。

4、国有土地上房屋的征收：房屋征收的对象是建设在国有土地上的房屋，而不能是集体土地上的房屋，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。 ”

5、集体土地上房屋的拆迁：集体土地上的房屋既不能成为征用，也不能称为征收，更不能称为收回，只有房屋拆迁和补偿问题，根据《中共中央纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》二、推动完善政策，切实维护被征地拆迁农民的合法权益“在《土地管理法》等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行。”，所以，对于集体土地上的房屋只存在拆迁问题及参照补偿问题，由此可知，对于集体土地上房屋所有人一是因为集体土地征收中被征收土地的农户可以作为地上附着物获得补偿，二是就是这个通知中所谈到的参照精神执行了，所以，现有法律规定，对集体土地上房屋所有人法律地位是很弱和模糊的，不利于房屋所有权人保护权利。

6、土地、房屋等征收征用及其补偿：从以上3、4、5可知，1）、对土地征收征用，只能是集体土地，根据《土地管理法》第四十六条　“国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”及第四十七条　“征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。”，2）、房屋的征收，房屋征收的对象只能是国有土地上的房屋，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》　第十四条　“被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”，第二十五条　“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。”，第二十六条　“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”，另外，根据《行政诉讼法》第十二条“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的”，对于以上土地、房屋征用征收决定和补偿决定，是通过行政复议或行政诉讼解决的，但是对于双方已经签订补偿协议纠纷，却应该通过民事诉讼解决。

7、国有土地置换：是指权利人（土地储备中心、行政单位）用一块国有土地（实际是作价，等同于金钱）对另一块土地使用权人国有土地进行置换（实际是收购）或另一块土地所有权人集体土地进行置换（实际上是征收补偿），这里面的基础法律关系就是1的国有土地的收回和3、6中对集体所有土地征收和征收补偿具体实现方式，所以土地储备中心与国有土地使用权人签的《土地置换协议》就是国有土地的收回、储备，其基本法律关系是民事法律关系，对协议的主体和内容，只能提起民事诉讼；行政单位与集体土地所有权人签订的《土地置换补偿协议》就是对集体土地征收的补偿协议，是行政诉讼法规定的土地征收和补偿，是可以提起行政诉讼的范围。

准确理解了上面的定义，就能准确界定各活动中基础法律关系，所对应的法律地位。

二、在土地征收征用、土地收回、储备、房屋征收、补偿等当事人权利的主张：

1、农村集体组织：农村集体组织作为被征收征用集体土地的所有权人，可以对政府作出的土地征收征用决定、补偿决定提起行政诉讼，政府在这个事情中，针对集体所有的土地需要作出征收决定、补偿决定是具体行政行为，对于土地征收征用，需要支付补偿费用，包括土地补偿费、人员安置费、地上附着物及青苗补偿费，土地补偿费由农村集体组织归农村集体组织所有，其使用、分配由村民会讨论决定，人员安置费有三种不同方式（下文有具体论述），地上附着物及青苗补偿费则应当由附着物所有权人和土地使用权人享有。

2、被征地农村集体组织的农户：被征地农村集体组织的农户只是集体土地的使用权人，其不是土地征收、补偿的主体，其不能对土地征收、补偿决定提起行政诉讼，但对于土地征收中三项补偿费用根据不同法律规定和应对方法：1）、土地补偿费：根据《土地管理法实施条例》第二十六条　“土地补偿费归农村集体经济组织所有；”及根据2010年《村民组织法》第二十四条　“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（七）征地补偿费的使用、分配方案；”，土地补偿费的使用、分配应该经村民会议讨论决定，根据《最高院关于审理涉及农村土地承包纠纷适用法律问题的解释》　第一条　“下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：（四）承包地征收补偿费用分配纠纷；”以及《北京市高级人民法院关于涉农纠纷受理问题的指导意见》二、“涉农村土地财产收益分配纠纷（二）村集体财产收益分配是否受理 集体财产收益分配的决议、方案，经村民委员会提请村民会议讨论决定，因分配决议、方案的履行而起诉的，依法受理；没有分配决议、方案而起诉要求分配集体财产收益的，不予受理；认为分配决议、方案没有给予平等的村民待遇，起诉要求享受平等待遇的，不予受理。”，农户与农村集体组织应土地补偿费、安置补偿费分配发生争议的，应该是由政府协调解决，法院只受理土地补偿费在村民会议讨论决定后，因分配决议、方案的履行提起的诉讼，其他关于土地补偿费用的分配、公开、分配数额等起诉到法院，法院都不会受理；2）、人员安置费：《土地管理法实施条例》第二十六条“征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。”，根据《最高院关于审理涉及农村土地承包纠纷适用法律问题的解释》　第二十三条　“承包地被依法征收，放弃统一安置的家庭承包方，请求发包方给付已经收到的安置补助费的，应予支持。”，如果农村集体经济组织与征地农户达成协议，不需要统一安置，由农村集体组织直接发放安置补助费给被安置人员个人的，可以就发放的履行提起民事诉讼；3）、地上附着物及青苗补偿费：根据《土地管理法实施条例》第二十六条　“地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”以及根据《最高院关于审理涉及农村土地承包纠纷适用法律问题的解释》　第二十二条　承包地被依法征收，承包方请求发包方给付已经收到的地上附着物和青苗的补偿费的，应予支持。”，被征地的农户可以直接就地上附着物及青苗补偿费的给付直接起诉农村集体经济组织。

3、国有土地上房屋所有权人：国有土地上房屋所有权人作为房屋征收、补偿的对象，可以对征收、补偿提出行政诉讼。

4、国有土地使用权人：国有土地使用权被收回，现在一般是通过各地土地储备中心与土地使用权人通过签订收购协议、收回协议、土地置换（实际上是以土地作价的收购协议）协议等方式收回储备的，土地储备中心为事业法人单位，其收回土地的行为为民事行为，签订的收购协议、收回协议、置换协议等是民事合同，被收回国有土地使用权人只能根据协议提起民事诉讼或仲裁，而不能提起行政诉讼，《武汉市土地储备管理办法》第28条“有关当事人因土地收回、收购、储备发生纠纷的，可以依法向仲裁机构申请仲裁或者向人民法院起诉”。

5、土地储备中心：目前，各地土地储备中心基本上是事业法人单位，在土地征收、收回（储备、置换）其主体地位是不同的，在集体所有土地的征收中，土地储备中心作为征收后土地储备单位，在行政诉讼中，土地储备中心是第三人的身份，而在在国有土地收购、储备、置换中，与被收购、置换的土地使用权人签订的《土地收购协议》、《土地收回补偿协议》、《土地置换协议》等，是民事合同法律关系，在民事诉讼中，其承担民事主体责任。

6、土地征收、房屋征收、补偿的主体和实施单位：土地征收、补偿的主体实施单位是县级以上人民政府，而在国有土地上房屋征收、补偿的主体是县级人民政府，其可以由政府授权的单位组织实施，那么，在行政诉讼中，征收、补偿的主体县级以上人民政府就是被告，被政府授权的单位就应该是行政诉讼中第三人身份了。

以上6个法律主体，是土地征收、收回（收购、储备、置换），房屋征收、补偿等活动中，最基本的法律主体，至于实际中土地的转包、租赁、房屋的租赁、具体实施单位等，都可以基于以上基本法律关系来分析定义各方权利义务关系。

三、行政诉讼法及司法解释关于土地征收、房屋征收补偿的理解和适用

1、根据2015年5月1日起实行的《行政诉讼法》涉及到土地征收、房屋征收补偿的有以下条款：

1）、12条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：

（五）、对征收、征用决定及补偿决定不服的；

 （七）、认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；

 （十一）、认为行政机关不依法履行、未按约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议的；

2、根据2015年5月1日起施行的《最高人民法院关于适用（行政诉讼法）若干问题的解释》涉及到土地征收、房屋征收补偿的有以下条款：

1）、11条 行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第12条第1款第11项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）、政府特许经营协议；（二）、土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）、其他行政协议。

    从《行政诉讼法》和《最高人民法院关于适用（行政诉讼法）若干问题的解释》，只有集体土地征收征用及补偿、国有土地上的房屋征收及补偿是行政诉讼法受理的范围，其他的一般需要通过民事诉讼解决。

    综合以上三部分的内容，我们在面临土地收回、征收、房屋征收及补偿法律关系中，以及基于以上基础法律关系延伸的土地收购、土地储备、土地置换、土地置换补偿等法律关系中，先用第一部分的定义，准确界定各法律主体的法律地位和法律关系，然后结合第二部分法律主体具体法律规定的权利义务，再结合第三部分的内容就能做出准确判断，面对不同法律关系，法律主体该采取何种方式维护具体权利了。

                                    湖北山河律师事务所   刘国斌律师

                                            2015年8月18日