法治与财富——城市房屋拆迁问题研究

党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：加强重点领域立法，依法保障公民权利，加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯，保障公民经济、文化、社会等各方面权利得到落实，实现公民权利保障法治化。增强全社会尊重和保障人权意识，健全公民权利救济渠道和方式。

如今随着老百姓个人财富存量的大幅增加，法治、经济、财富这些不再只是庙堂之论。如何保护公民的合法财富？如何依法规范市场经济秩序？这些与每一个百姓的生活休戚相关的问题，也是十八届四中全会《决定》的重要内容。决定涉及公民生活的方方面面，在我们平常老百姓关心的个人财富方面，最重要莫过于房产。随着城市建设的发展，加之市场经济体制改革的深化和城市化进程的加快，因拆迁引发的社会矛盾愈来愈严重，不仅给城市居民的切身利益带来巨大损害，也影响了城市建设和社会稳定，更关系到改革和发展的大局。今天在这里，我仅对城市房屋拆迁的现状进行初步研究，就其补偿与安置问题进行探讨。

一、我国城市房屋拆迁之现状

　小到一针一线，大到一幢楼房、一处矿山、一片森林，莫不有其归属。我国在2007年通过实施了《中华人民共和国物权法》，第一次将保护个人财产权利的法律规范呈现在公众面前，使人们对财富的取得、使用有了明确的法律依据。这是对中国近30年改革成果的法律确认，也是中国人财富观念质的飞跃。不过，在现实中法律的实施也存在一定问题。以拆迁问题为例，利益的驱动，使每一户的征收补偿都不可能成为公开透明的程序，补偿金额的多少由斗争和博弈而来，政府、开发商、拆迁户都使出浑身解数，以求得利益的最大化。说到底，还是大家没有形成法律意识，长期不采取合法的渠道解决问题，以至于出现一些极端案例。本应彰显政府关爱的“民心工程”，在某些地方却变成了以赢利为目的、动辄不由分说予以强制执行的“扰民工程”。

在目前的城市房屋拆迁领域中，被拆迁人权益保护现状堪忧。究其原因在于城市房屋拆迁立法方面的混乱和空白以及行政权力的异化，城市房屋拆迁法律制度层面的缺陷导致被拆迁人权益保护机制失灵。具体表现为：拆迁许可制度不完善、拆迁补偿安置制度不合理、被拆迁房屋的价格评估制度形同虚设、拆迁裁决制度异化、强制拆迁制度为害尤甚。一件件因拆迁而起的风波更让人怵目惊心。震惊国务院的湖南省嘉禾“县委、县政府滥用行政权力强制推进房屋拆迁”事件暴露了少数的地方政府严重滥用职权，纵容或者放任违法违规拆迁的恶劣做法。对于汉中市南郑县汉山镇的张建林而言，今年10月24日发生的一切令他难以想到。当天上午9：30分，一群人来到他的家中，将他怀有两个月身孕的女儿从家中拉出，强行拆除了他家的房屋。目前，汉中市南郑县成立调查组，对此拆迁事件展开依法调查。

房屋和土地是城乡居民的生存之本，土地的地上附着物凝结了被拆迁的原住户、用户的资金与劳动力，并且可能是被拆迁人赖以生存和生产的基本物质条件，然而，这类纠纷一旦无法妥善处理就易激化国家与民事行为个体之间的矛盾，公权力与私权利的交锋往往会产生两败俱伤的结局，进而影响到社会的稳定和发展的大局，问题更为复杂。房屋拆迁纠纷已成为值得高度关注、亟待妥善解决的重大和复杂问题。要有效保护被拆迁人的权益就必须从对行政权力的规范和约束入手改造现行的城市房屋拆迁法律制度。

二、目前我国规范城市房屋拆迁的主要规定

  （一）2001年6月13日国务院颁布的《城市房屋拆迁管理条例》，自2001年11月1日起施行。该条例共五章四十条，规定在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，并需要对被拆迁人补偿、安置的，适用该条例。因该条例的施行，1991年3月22日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。

  （二）2005年8月1日最高人民法院公布的《最高人民法院关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》，该法从2005年8月11日起施行。该《批复》是最高人民法院答复浙江省高级人民法院[2004]175号《关于双方未达成拆迁补偿安置协议当事人就补偿安置争议向法院起诉，法院能否以民事案件受理的请示》的，主要内容为：“拆迁人与向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理，并告知当事人可以按照《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定，向有关部门申请裁决。”该《批复》的精神实质是避免拆迁人滥用先予执行申请权，依法保护被拆迁人的合法权利。[1]

（三）省、自治区、直辖市为了加强城市房屋拆迁管理，维护拆迁当事人的合法权利，保障城市建设项目顺利进行，根据国务院2001年11月1日施行的《城市房屋拆迁管理条例》，结合本地区实际，制定的关于本地区城市房屋拆迁管理的条例。如2005年11月25日四川省人民代表大会常务委员会颁布的，2006年3月1日起实施的《四川省城市房屋拆迁管理条例》。

2001年6月13日国务院颁布的《城市房屋拆迁管理条例》规定当事人就补偿安置不能达成协议的，先申请行政裁决；2005年8月1日公布的《最高人民法院关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》，重申了2001年6月13日国务院颁布的《城市房屋拆迁管理条例》的规定，使拆迁补偿安置纠纷解决的途径更加明确。

三、中外房屋拆迁立法之比较

国外立法无“拆迁”的说法，但是按照国外的立法及释义，其“有偿征收”（指政府依法有偿取得财产所有人的财产的行为），究其实质，应该就是我国所说“拆迁”。美国的有偿征收制度是这样设计的：

美国联邦宪法对政府实施强制征税来保护公民的财产。在《权利和自由法案》（即美国宪法前十条修正案）中，第五修正案规定：无论何人，“不经正当法律程序，不得被剥夺生命、自由或财产。不给予公平补偿，私有财产不得充作公用。”规定在保护公民私人财产的同时默示了联邦政府享有行使有偿征收的权利，条件是正当程序、公共使用和公平补偿。其中公平补偿常以“对公众和私有财产所有人同样公平”为标准，双方是否能够真正签订合理的征收补偿合同，关键在于被征收人是否得到了合理的补偿。具体包括：第一，合理的主体。即不仅财产的所有人有权得到补偿，财产的相关使用收益人如房屋的承租人也有权得到补偿。第二，合理的客体。即获得补偿的对象不仅包括房屋本身，还应当包括其附属物以及与该地产商誉相关的无形资产。第三，合理的估价。即对被征收物补偿的价金应以“公平的市场价值”为依据。而目前对公平的市场价值最普遍的评估方式是各自单独聘请资产评估师作出评估报告（虽然资产评估师的报告并非绝对完美和科学）；如果双方各自独立的评估报告结论相差悬殊，则由法庭组成的陪审团裁定。在美国的司法实践中，法院通常会认定高出政府补偿价格的评估报告。

德国现行公益征收制度的基本原则主要规定于德国基本法（宪法）第14条中。依据基本法的思想，一个合宪的公益征收行为，必须予以公正的补偿。同时，为了确保公民的财产权在征收时获得补偿，规定对财产进行征收必须依据法律，而且立法必须同时规定征收补偿的“额度”和“种类”有效，这种“无补偿即无征收”的规定，促使财产权保护、征收和补偿在法律上融为一体。

由以上分析可知，中国和西方发达资本主义国家在房屋拆迁的规定和补偿方面都存在很多的区别。究其原因，这不仅和中国与西方发达国家的经济发展情况有关，相对而言，中国的经济虽有很大发展，但和西方一些资本主义国家相比还有差距；此外，还和中国与西方发达国家的所有制模式不同有关，中国是公有制国家，强调国家和集体利益，而西方资本主义国家实行私有制，个人意志和利益在某种情况下可以高于国家利益；再次，中国的法制发展也没有西方的一些发达资本主义国家先进，法制意识比较单薄，导致相关利益得不到切实保护。

中国关于房屋拆迁的立法虽有改善和发展，但依然存在很多的不足和缺陷， 2001年11月1日《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称新《条例》）开始实施，到目前为止，取得了明显成效，但仍存在拆迁评估随意性大的问题。拆迁评估是否准确，决定了拆迁补偿是否公平、公正，被拆迁人的合法权益能否得到有效保证。一些评估机构违法操作，按照委托人的要求或与拆迁人串通，做不实评估；甚至有些城市拆迁评估为独家经营，缺乏监督，评估实际难以达到市场价格的标准，损害了被拆迁人的合法权益，而被拆迁人对评估结果有异议时难以得到合理解决。[2]

四、城市房屋拆迁的补偿

（一）补偿的原则

世界大多数国家对拆迁补偿的原则和标准是在土地征收制度中加以规定的。例如美国征收制度中的“合理补偿”原则，美国的合理补偿所要依据的公平市场价格，既包括财产的现有价值，也包括财产未来赢利的折扣价值。英国则主要按征收土地之前的市场价格计算，如果被征土地因变为公共用地造成地价上涨，原则上不考虑上涨部分的补偿。法国实行“公平补偿”原则，在占用被征收财产前，事先支付补偿，公平补偿被征收人的损失。德国实行“公正补偿”，在征收时的补偿协议价格计算标准，以官方公布征收决定时的被征土地交易价格为准。日本实行“正当补偿”，其补偿范围主要包括：产权损失、财产损失、失业损失和其他损失等。此外，日本还专门规定了要“按正常市场交易价计价”的原则。可见这里所说的正当补偿实际上是一种比较全面的补偿。

由此看来，各国宪法确定的征用补偿程度虽不完全相同，但它们多少都受到传统宪法理论的影响，有的要求“充分”补偿，有的规定“公平”或“公正”补偿，有的要求“适当”或“合理”补偿。 “合理补偿”、“正当补偿”和“公平补偿”，一般说来，是指补偿价值与被征用财产价值大体相当。但“合理”、“正当”和“公平”都是空泛的表达方法，从现实情况来看，认定何为“适当”与“合理”的权力显然握于政府之手，被征用财产的人无权要求。相比较而言，我国的《宪法》仅言明了“给予补偿”，如前所述，“公平”是空泛的说法，对国家“公平”和对个人“公平”的标准肯定不同，而且公平补偿的操作权掌握在政府手中，被拆迁人的利益无法得到正当的伸张。所以至少我国立法应规定补偿的标准为“充分补偿”，才可能保护被拆迁人权益。

我国新《条例》第24条规定，货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。这在我国是一个进步，它打破了以往以房屋重置价作为补偿标准的旧模式，在综合考虑房屋位置、用途、建筑面积等诸多影响房价的因素之后按市场评估价来确定补偿价格，这相对来说是比较客观公正的，在一定程度上保障了被拆迁免受或少受欺诈。

（二）补偿的标准

《条例》规定了拆迁货币补偿标准确定的基本原则是等价有偿，采取的办法是根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估的办法确定。区位是指某一房屋的地理位置，主要包括在城市或区域中的地位、与其他地方往来的便捷性、与重要场所（如市中心、机场、港口、车站、政府机关、同业等）的距离、周围环境、景观等。用途是指被拆迁房屋所有权证书上标明的用途，所有权证未标明用途的，以产权档案中记录的用途为准。产权档案也未记录用途的，以实际用途为准。无论实行货币补偿还是产权调换，有一个基本原则是必须明确的，即等价的原则。在立法层面，由于房屋的价值评估专业性很强，评估行为具有相对独立性，评估结果不受委托人意志左右。评估结论对当事人是否有利，是否公正，不属于人民法院民事案件的受案范围。如果拆迁当事人对评估结果有异议而提起民事诉讼的，人民法院不予受理。但是，由于房屋价格评估结论在拆迁当事人之间只是协商补偿价格的一个参考，不具有强制效力，如果双方不能达成拆迁补偿安置协议，拆迁当事人可以依据2001年11月1日实施的《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定，申请行政裁决。

（三）补偿的法律程序

对于整个房屋拆迁过程，被拆迁人最关心的实际问题是自己能够获得多少补偿，如果补偿能够让被拆迁人满意，就不会存在拆迁难和强制拆迁引发的诸多问题。

依照法律和法规的规定，在我国，拆迁的补偿方式有货币补偿和房屋产权调换两种方式，而除了法规有明文规定的情况需要指定的补偿方式外，当事人可以自由选择货币补偿或者是房屋产权调换。虽然实行产权调换看似对被拆迁人有利，但往往由于被调换房屋不能达到被拆迁人要求或者迟迟不能交房而导致被拆迁人处于无家可归的状况，对拆迁人并不能进行有效补偿。货币补偿即金钱补偿是最实用最灵活最便捷的补偿方法，但在实际中，“金钱赔偿虽非理想但相当实用”，被拆迁人可以即刻领取补偿金再寻找住房，尽可以选择符合自己意愿的房屋。所以，我们选择房屋拆迁的金钱补偿作为对拆迁人的补偿方式，在此重点阐述金钱补偿的法律程序。

根据新《条例》的规定，补偿的程序分三个阶段：公告、双方协商达成补偿协议、发放补偿款。公告阶段要求政府决定拆迁时在公告中明确补偿的标准，即按照房地产市场评估价格确定，这也是被拆人的知情权；在双方协商达成补偿协议的阶段，被拆迁人可以充分行使自己的权利发表意见，也可以自己聘请资产评估师对被拆迁的房屋进行价格评估，双方确定具体的补偿价格，如果不满意政府的补偿价，可以依法提起诉讼；在发放补偿款阶段，拆迁人应当尽快将补偿款发放给被拆迁人，使被拆迁人因拆迁受到的损失降至最低。

在政府的拆迁补偿中，各个阶段都应该严格依照法律程序来进行，这样才能保证被拆迁人得到合理补偿，防止行政部门滥用职权，法律程序一方面是对行政部门行使职权的监督，另一方面可以保证拆迁工作的效率。[3]拆迁工作涉及千家万户，关系到权利人的切身利益，所以必须以严格的行政程序规范拆迁补偿，这样才能有效解决拆迁矛盾，同时防止因拆迁引起的被拆迁人以过激方式对抗拆迁的事件。

五、城市房屋拆迁的安置

（一）安置的方式

拆迁补偿安置可以实行货币补偿，也可以实行与货币补偿金额同等价值的产权房屋调换；拆迁居住房屋，还可以实行以房屋建筑面积为基础，在应安置面积内不结算差价的异地产权房屋调换。城市房屋拆迁主要有两种补偿安置方式：一是市场价补偿安置，即按照被拆除房屋的房地产市场评估价，给予被拆迁或被拆迁房屋承租人货币补偿或者与货币补偿金额同等价值的产权房屋；二是异地产权房屋安置，即符合条件的被拆迁人或被拆迁房屋承租人以原房屋建筑面积为基础，在“拆一还一”的基础上，再增加地段级差面积，在应安置面积内不结算差价。

（二）安置的对象

房屋拆迁安置，是指拆迁人将被拆除房屋的使用人安排到由拆迁人新建购置或拆迁人提供的其他房屋中居住或使用。安置与补偿不同，补偿是对被拆迁房屋所有权补偿,解决所有权问题；安置是对被拆除房屋使用人多安置，解决使用权问题。拆迁安置的对象是房屋的使用人，使用人有权要求拆迁人给予安置，拆迁人对使用人进行拆迁安置是拆迁人法定义务，安置可以一次性解决安置用房，也可以由拆迁人提供周转用房或支付临时安置补助费，由被拆迁人自行解决。[4]根据《拆迁管理条例》第13条之规定：拆迁人与被拆迁人应当依照本条例的规定，就补偿方式与补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项，订立拆迁补偿安置协议。拆迁房屋租赁的，拆迁人应当与被拆迁人，房屋承租人订立拆迁补偿安置协议。拆迁租赁房屋，被拆迁人与房屋承租人解除租赁关系的，或者被拆迁人对房屋承租人进行安置的，拆迁人对被拆迁人给予补偿。被拆迁人与房屋承租人对解除房屋租赁关系达不成协议的，拆迁人应当对被拆迁人实行房屋产权调换。产权调换的房屋由原房屋承租人承租,被拆迁人应当与原房屋承租人重新订立房屋租赁合同。

在拆除租赁房屋的情况下，《条例》规定了解除租赁协议的处理方式。由拆迁人对房屋所有人进行补偿，由所有人对承租人进行安置。拆迁补偿前，已经解除了租赁协议或出租人对承租人进行了安置，实质上相当于非租赁房屋的补偿、安置，根据《条例》的规定，对所有人进行补偿、安置；出租人与承租人达不成协议时，为了保障承租人的权益不受损害，《条例》规定实行产权调换，被拆迁人与原房屋承租人就新调换房屋重新签订租赁协议。

（三）安置的地点

安置地点是由拆迁人向被拆迁人提供的，由被拆拆迁人认可的符合居住要求的安置地。安置地点由拆迁人与被拆迁人通过拆迁补偿安置协议加以约定。拆迁安置房屋是由拆迁人提供的房屋，包括过渡性安置与一次性安置用房。被拆迁人和使用人应当对拆迁人提供的安置房屋周边环境实地考察，了解周边环境以及政府主管部门的规划，随着交通和工业的发展，影响范围居住的环境的因素越来越多，包括噪音、废气和废水等诸多因素，在充分掌握信息的基础上，权衡接受安置房屋或请求货币补偿。

房屋是普通公民终其一生努力奋斗而拥有的最重要的私有财产，是他们生存和发展的根基。市场经济越复杂，越需要政府借助法治的框架来对市场的各种交易行为进行规制，政府要从人治走向法治的道路，厘清权利的边界，从而避免出现权利寻租问题，为社会的每一个成员创造安心创富的环境，法治和居民财富有什么关系，十八世纪中叶英国一位首相老威廉皮特针对财产权确立的社会说：即使是最穷的人的一所破房子，“风能进、雨能进、国王不能进”，这些格言让我们感受了法治的力量，只有如此，我们的房子才不会说拆就拆，我们的社会财富才不会大量外流。